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完善我国政治协商运作机制的对策思考

时间:2019-05-14 关注度: 作者:张建中
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政治协商是中国共产党与各民主党派、无党派人士以及各族、各界代表人士就党和国家的大政方针、重要问题反复商量,交换意见的过程,在我国社会主义民主政治建设中起着重要作用。在当前形势下,政治协商还存在诸多需要完善的地方,特别是在运作机制方面,如何更好发挥政治协商在国家民主政治生活中的作用,既是各级政协必须关注和深刻思考的一个理论课题,也是一个实践课题。本文将在阐述政协政治协商的基本概况和现实意义基础上,针对政治协商运行机制存在的一些现实问题,提出进一步完善的思路。

政治协商是中国共产党与各民主党派、无党派人士以及各族、各界代表人士就党和国家的大政方针、重要问题反复商量,交换意见的过程。中国人民政治协商会议章程规定:“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”自2006年中共中央颁布《关于加强人民政协工作息见》提出了选举和协商是“我国社会主义民主的两种重要形式”的论断,协商民主成为与我国基本政治制度相联系的一种国家民主形式,政治协商则是重要的实践方式之一。

作为我国运行成熟的社会实践活动,政治协商制度是工具理性与价值理性的统一,是民主的普适性价值与独创性价值的统一,在我国社会主义民主政治建设中起着重要作用。在当前形势下,政治协商还存在诸多需要完善的地方,特别是在运作机制方面,随着社会主义市场经济的发展和我国社会主义民主政治建设的推进,如何更好发挥政治协商在国家民主政治生活中的作用,既是各级政协必须关注和深刻思考的一个理论课题,也是一个实践课题。本文将在阐述政协政治协商的基本概况和现实意义基础上,针对政治协商运行机制存在的一些现实问题,提出进一步完善的思路。

一、我国政治协商基本概况和现实意义

(一)政治协商的基本概况。

政治协商属于一种精英政治,指的是在共产党与民主党派和团体以及政治协商会议内部之间取得一致,达成了一定的共识。

政治协商主体具有广泛性、平等性、精英型等特点。广泛性是中国政治协商制度的重要特征,它以团结和民主为两大旗帜,包括了全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者,以及台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞。其次,社会各界别的平等性。平等性是协商民主的核心原则,中国政治协商制度充分体现了社会各界别的平等。中国共产党的领导和执政不排斥各民主党派组织上的独立性,在政治协商过程中中国共产党同各民主党派是完全平等的。政协委员大都是社会各界、各领域的知名人士和社会精英,具有较高的专业知识和社会影响力。

协商的客体方面。政治协商议题的范围也十分宽泛,涉及政治、经济、文化等各方面,但都体现“围绕中心、服务大局”的原则精神。《中国的政党制度》强调:“各民主党派坚持把促进发展作为团结奋斗的第一要务,紧紧围绕国家的中心工作,认真履行参政议政、民主监督的职能,积极推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设。”

政治协商主要通过两种方式进行:一是中国共产党就重大方针政策同各民主党派、无党派人士进行政治协商,主要体现为政党之间的政治协商,采取民主协商会、座谈会等形式。二是中国共产党在人民政协与各民主党派、无党派人士、各民族、各代表人士之间的协商,主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议等形式。除此之外,还有中国共产党与各民主党派、无党派人士在国家政权中合作共事的各个环节和过程中的协商。

(二)政治协商的现实意义。

1、有利于克服决策人有限理性,实现科学决策。胡锦涛总书记指出:人民政协“实行民主协商、求同存异的工作原则,有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数,促进决策的科学化、民主化。”[①]美国管理学大师赫伯特·西蒙认为“真实的人类决策,常常是依次顺序检查备选方案。我们可能知道,也可能不知道决策顺序的机制。在顺序检查备选方案的情况下,我们往往将评价过程中碰到的第一个满意方案,当作实际选择的方案。”。[②]环境的复杂和人类认识能力所限,在复杂而不确定的现实面前,人们不可能在决策过程中考虑到所有的可能性以及相应的调整方案。协商作为弥补决策过程中有限理性的有效方式,受到人们的重视,“协商能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化。”[③]在建设中国特色社会主义过程中,面对复杂多变的环境,完全依靠中国共产党的力量难以完全掌握复杂的信息、预知各种不确定性因素。受制于决策者处理信息能力的限制,难以完美决策,这就决定了政治协商的必要性。可以说,政治协商有利于克服中国共产党的有限理性、促进决策科学化的需要。

2、有利于发动公民参与政治,维护社会稳定。改革开放以来,我国的社会阶层构成发生新的变化,出现了个体户、私营企业主、自由职业人员等社会阶层。不同所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁。新的社会阶层和成员的出现必然要求扩大政治参与,而当前我国既有政治制度对政治参与的制约也与这些社会阶层的政治参与要求之间有一定的差距。逐步分化和产生的各个社会阶层如果没有自己的政党来进行政治表达,必然会自己起来参与政治,从而很可能产生参与过度的问题,冲击现有政治秩序。从中国的实际来看,因为各民主党派既是不同阶层的代表,又都是社会精英,具有较高的政治德能,能够较好地代表其所在群体进行政治参与,让其表达利益诉求,代表新的阶层参与政治能够较好地消解这种张力,进而维护社会的和谐稳定。

3、强化国家政治监督,规制政治权力。权力导致腐败,绝对权力导致绝对的腐败。转型时期中国政治权力运行中存在一些问题,诸如“规范权力运行的法律制度不健全,有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在;官商勾结、权钱交易、滥用行政权力的问题比较严重,腐败大案要案不断发生,少数领导干部特别是高中级干部违纪违法行为影响恶劣。”[④]在这种背景下,协商所具有的监督能使公共权力在阳光下运行,协商监督对于规制政治权力具有极大优势,表现在监督主体具有丰富的文化知识和敏锐的观察力,能及时发现问题的苗头,从而做到防患于未然。参与政治协商的民主党派既能从不同于自身的角度看问题,又能直接参政议政,快速反映问题,形成群体力量,产生一定的权威性。

4、增强政治合法性,巩固执政地位。政治合法性包括合乎法律规范,也包括被社会成员所认可的价值,是权力所有者与权力行使者之间领导与服从关系的稳定和谐状态。马克斯·韦伯认为“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰。”[⑤]在当代中国,共产党的执政合法性有两个主要来源。一是作为新中国的缔造者,中国共产党的执政地位具有历史合法性;二是作为中国最广大人民利益的代表者,中国共产党的执政地位具有现实合法性。历史合法性随着时间的推移会逐步弱化,而现实合法性则越来越重要。除了自身的先进性外,中国共产党执政的现实合法性的一个重要来源是加强政党协商。通过政党协商可以吸纳各方面的智慧,从而减少决策失误,进而提高政治绩效。通过政治协商,可以拓宽不同阶层群体的利益表达渠道,使得各种意见得到充分展示,能够最大程度地包容和吸纳各种利益诉求,兼顾好不同方面的合法权益,协调好各方面的关系,提高决策合法性,进而增加执政合法性。政治协商还为诸多群体行使民主权利提供了保障,经过充分的政治协商,既尊重了多数人的意愿,又照顾了少数人的合理要求,保障最大限度地实现人民民主,促进社会和谐发展。

二、当前政治协商运行机制存在的主要问题

(一)政治协商的程序规范不够具体。

程序规范包括步骤和时间两个方面。从步骤来看,在提出议题环节,本来应该是各党派都有平等的机会,但在实践中“协商内容多由中国共产党提出,各民主党派、团体和其他界别很少有机会对协商的内容提出意见和建议。这样做既没有充分调动非中国共产党主体的积极性和作用,又影响了中国共产党主体作用的有效发挥,容易使协商变成通报会甚至工作布置会。以严格意义上的不属于政治协商的形式来代替政治协商,实际上是对协商资源的浪费。”[⑥]。在具体协商过程中,许多环节还存在着不充分、不平等和联系不紧密等问题,甚至有走过场的形式主义现象发生。从时间规定来看,人民政协章程规定:“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”现行《全国政协全体会议工作规则》规定,在全国政协全体会议举行“一个月之前”,由主席会议向常委会提出全体会议的议程草案和日程草案。现行《全国政协常务委员会工作规则》规定,除了临时举行的会议外,常务委员会会议的议程草案和日程由主席会议拟定,于“会前半个月”将会议的有关事项通知常委会组成人员。“决策之前”虽然作为时间性规定太过宽泛。现实中,也有很多议题由中国共产党提出后很快就要进行讨论,民主党派准备协商的时间并不充裕,无法充分准备协商材料。此外,上述时间规定主要还只是对协商前的准备而设定的,至于协商过程中的其他环节则还没有时间性规定。由于时间规定比较笼统,容易影响协商过程展开。

(二)关于政治协商方面的信息公开程度不够。

政治协商信息分为两方面,一是实体方面的信息,如协商议题、协商主体及其基本背景、协商所需要的资料、协商所达成的共识等。二是程序方面的信息,如协商何时开始、何时开展调查研究、如何开展调研、调研掌握了多少资料、对资料如何整理归纳、何时开始协商、协商结果如何转化为决策等。一种充分而有效的协商民主信息公开机制,既可以使协商主体及时投入到协商过程中,也是民众从外部评价监督政党协商的前提条件。如果政党协商是在信息不对称的情况下进行的,那么人们就无法充分协商。当前,政治协商的信息公开机制也有一些做法,但总的说来还不完善。从执政党的角度来讲,主要是信息输送不够快捷顺畅。这导致协商主体特别是参政党在协商民主中存在“知情难”问题。从参政党角度来讲,主要是一些党派成员在获取信息方面的主动性不够,责任心不强。从政府部门来说,在运作过程中,不同程度存在着信息流向单向化、留给参与者的准备时间仓促,导致协商参与者缺乏足够的时间广泛征求意见和建议、座谈议题和内容较为单一等问题。

(三)政治协商的效果评价机制尚须加强。

效果评价既包括对协商结果本身的正确性程度进行评价和监督,也包含对政党协商达成的正确的共识是否能够转化为决策进行评价和监督。目前仍存在着协商结果不能转化为决策依据的现象,对一些老大难的问题,协商双方其实己经达成了共识,但却迟迟不能够转化为决策,以致出现“提案年年提,年年答复,年年成效不大”现象。议而无决的会议,对国家政治生活的影响相当有限,不但浪费了制定决策的资源和成本,而且会使政治决策丧失其应有的权威性。在政治协商规范制度方面,虽然在人民政协的制度层面上设计了诸如民主党派委员列席重要会议、定期通报情况、定期和不定期听取政协领导汇报、专职副书记联系政协工作等。但在实际协商过程中,则多数停留在纸上说在口上,执行上可有可无,程序随意走样。在一些地方和部门,政党协商往往会随着主要党政领导人的意志转移而转移。民主党派在重大决策中的“专家库”、“智囊团”作用并没有充分显现出来,以致在实际决策中出现了不少的失误甚至重大的失误。

三、完善政治协商机制的思路和对策

(一)进一步明确政治协商的程序规范。

可制定《政治协商程序规定》,对协商步骤、时间等做出明确规定。明确协商步骤。首先,应该建构先协商后票决的基本步骤。我国的民主制度是选举加协商的民主制度,其中选举民主对应于人民代表大会制度,协商民主对应于人民政协制度。实践中,由于两会几乎同时召开,使得本来应该在人民政协经过政党协商的议题得不到充分讨论。因此,可以在制度设计上,改全国政协和全国人大两会几乎同时召开的安排为政协会议先开、人大会议在后,“期间要有适当的间隔期、使决策前的协商充分体现实际的意义,使协商进入决策程序具有充裕的时间保障。”[⑦]其次,就具体问题的协商而言,应该建构明确的流程。根据不同的协商内容,针对事前协商和事中协商设计不同的协商流程。从事前协商来看,流程中应包括协商议题的提出、组织开展调查研究、形成意见和建议等核心环节,以及接受协商任务、提交意见和建议、召开协商会议等一般环节,要确保各个环节的完整性。具体流程见下图:


决策执行过程中的协商步骤较为简化,主要步骤包括信息反馈收集——信息整理归纳——政党协商——修正决策等主要步骤。

要明确政治协商时限规定。首先要明确“决策之前”的确切时间点。如规定在非紧急情况下,政治协商一般应该有3到6个月的时间,以便认真调研、精心准备,防止协商流于形式。其次要明确协商主要步骤的时限。其中调查研究以掌握信息、整理信息资料准备议案、正式协商等每个环节应该大致占有多长时间,都应该有一个大致的规定。建议对政党协商民主的每一个重点环节需要的大致时间进行全程记录,及时总结经验,从中找出带有规律性的东西来,进而把它上升为政党协商民主程序性的制度。最后,要对提案办理方面的“规定的时限内”作出明确规定,对《全国委员会提案工作条例》提案办理“承办单位应当在规定的时限内对提案进行答复”作进一步细化。

(二)完善政党协商民主信息公开机制。

要建立健全政治协商民主信息公开机制,除了涉及到党和国家机密、商业性秘密和协商主体个人隐私等外,其他各种信息,包括政务活动信息以及协商过程开展情况等都应该及时向外界公布。应该强化信息公开机制的“刚性约束”,对公开的目的、原则、范围、限制和不公开的责任等有明确的规定,使参政党的知情权有确实的保障。对于人民政协在履行协商民主职能时提出的要公开的政务信息,党政机构在一般的情况下予以满足,否则将承担相应的法律责任。要完善政党协商民主过程开放机制。要建立健全各种各样的旁听和听证制度,可以借鉴司法审判中的旁听经验,允许非正式协商参与者能够随时监督评价协商过程。针对社会热点问题,人民群众关系的问题,以民主党派为主,邀请群众代表参加,请有关部门就特定问题进行专项说明,并直接答复和办理有关意见和建议。要建立健全新闻媒体跟踪报道机制,允许新闻媒体跟踪报道,保障协商过程公开化,既是加强新闻媒体监督自身的需要,也是引导社会舆论监督的需要。

(三)完善政治协商评价监督机制。

要建立民主评议机制,由政协出面组织民主党派及各界人士,依照政协职能,围绕团结和民主两大主题,针对人民群众普遍关心的热点、难点和重点问题,定期或不定期对有关部门的工作及作风进行基础、评议,提出批评意见和建议,供有关部门参考。要建立健全信息反馈机制,进一步修正决策中的非理性成分。把决策执行过程中出现的情况及时反馈给政策制定部门,以便及时修正决策。要建立健全违规决策惩治机制。科学决策是科学执政的基本要求。但在实际政治过程中,不按协商规定从而导致决策失误的现象仍然不少,必须加强对这类腐败现象的惩治,可制定相关条款,对按规定应经过政党协商才能作出决策的,除了紧急情况以外,如果不经过政党认真充分协商而草率决策的,即使决策具有科学性,其主要负责人也应该受到批评教育,如果出现决策失误,则主要负责人就应该受到党纪国法的惩处。

注释:


*张建中,男,南沙区人民检察院党组成员,副检察长,南沙区政协委员。


[①]胡锦涛:《在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年大会上的讲话(2004年9月21日)》网址:http://news.sohu.com/20040922/n222168694.shtml

[②]赫伯特·西蒙:《现代决策理论的基石》,杨栋、徐立译:北京经济学院出版社1989年版。

[③]陈家刚:《协商民主引论》,载《马克思主义与现实》2004年第3期。

[④]温家宝:《规范行政权力运行深入推进反腐倡廉工作》,载《经济日报》2007年2月13日。

[⑤]【德】马克斯·韦伯:《经济与社会》,林荣远译:商务印书馆1997年版

[⑥]上海市人民政协理论与实践研究咨询组编:《人民政协理论与实践研究》,2006年编印。

[⑦]齐卫平、周锦尉、童庆平:《两种民主形式与中国特色社会主义政治发展》,载《中国人民政协理论研究会会刊》2007年第4期。


来源:广州政协

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