“新的社会阶层与国家治理现代化”学术研讨会论文集  (2020.中国  广州)


软法治理与参政党民主监督的实效性研究

  一、 问题的提出
  软法治理与参政党民主监督实效性问题的提出基于理论与实践两个维度的考量。从理论维度来看,国家治理战略转向依法治国后,政党法治必然成为政党政治的价值目标之一。然而,“政党法治”却是一个歧义概念。我国政党法治研究引入软法视角后,政党治理应采用 “硬法之治”还是“软法之治”,成为一个争议热点,党际监督问题软硬法之争成为其中的争议焦点。
  从实践维度来看,这是我国参政党政治实践中的突出问题。在我国政党政治的发展中,参政党确立了两大基本职能:参政议政和民主监督,并在2007年各民主党派修改的党章中明确确认。但是,民主监督作为参政党的基本职能,不仅各民主党派自认为履职不足,比之参政议政显得弱化,[1]而且社会认同度也不高。如何强化民主监督这一参政党的薄弱环节,成为参政党理论研究的难点和热点问题。[2]对于如何提高民主监督的实效性,提高参政党的制度建设水平成为共识[3],但这是否意味着民主监督的法律化,是否需要创建政党法或监督法问题成为一个争议焦点。[4]
  鉴于这是参政党理论建设和实践中的重大问题,本文先从比较视角研究西方党际监督的法规范及对我国政党法治的可借鉴性,然后探讨适合我国参政党民主监督的法治模式,再从软法治理的视角来分析影响我国参政党民主监督实效的因素,最后从软法治理的视角探讨提高参政党民主监督软法规范的拘束力,提高民主监督实效的对策。  
  二、 比较视野中的西方党际监督法规范及实效
  我国参政党民主监督不可复制西方党际监督,但是应当借鉴西方党际监督的成功经验。一般来说,西方国家的党际监督主要表现为在野党或反对党对执政党的监督。[5]本文从西方党际监督规范的法律性质与实效两个方面进行分析。
  (一)西方党际监督规范的法律性质
  从软法视角来看,世界政党治理有两种基本形态:“硬法之治”与“软法之治”。两种政党法治形态的区别在于有无政党法①。以政党法为规范政党行为的基本法律的政党治理方式为二战后部分国家所采用。但是,政党法的产生并非民主政治之必然,而是处于社会转型期特别是政治转型期以及多党制实行初期为避免无序竞争之特定国情、政情和党情下的政治选择。[6]
  我们以深刻影响各国政党法的德国政党法为例分析“硬法之治”下的党际监督规范。现行德国政党法(1967年颁布)的主要内容在于保障与规制政党在国家中的民主地位和作用以及规范政党内部秩序。
党际关系的规范则主要体现在第一章总则中的第5条(平等对待),其内容是保障党际平等。[7]党际平等在德国是个有国家强制力保障实施,具有可司法性的法律原则,因而是个硬法规范。政党平等,是指法律上必须给予一切政党平等发展以及协助政治意志形成的机会。政党平等在形式上是调整政党与国家关系的原则之一,是国家中立于政党竞争过程的规范。但是,政党平等在实质上蕴涵着政党竞争自由、多数与少数互动与互换的民主内涵。因此,政党平等原则是对党际监督的保障性规范。规范主要有原则与规则两种基本形式,在政党法的层面上,德国政党法对党际监督只规定原则,没有规定规则。
  从规范性质来看,德国的党际监督规范除了政党法中政党平等的保障性规范外,还有在基本法、宪法判例等其他法律渊源中的规制性规范。如,现行《德意志联邦共和国基本法》第67条规定,议会只有在反对党已经确定总理候选人的条件下,才能提出对现政府的不信任案。这种被称为“建设性的不信任案”是对反对党滥用不信任投票导致政府更迭的限制。
  可见,德国作为政党基本法律的《政党法》,对党际监督只有原则规范。值得注意的是,在政党政治实际运作中,政党关系的规范有个作为非正式制度的党际共识机制。2002年,大选后德国红绿两党在联邦议会中只拥有微弱多数,难以保证政府所提出的法案能够在议会顺利通过,另一方面联邦参议院的多数又被反对党所掌握,致使修宪案和需要经过参议院同意的法案更难通过。这种局面迫使红绿两党选择与反对党联盟党进行必要的会谈,以寻求党际共识,以便通过政府法案。这种共识会谈或协商属于非正式制度。一个典型的例子是红绿两党于2003年7月同联盟党就社会保障体系中医疗保险制度改革的问题进行磋商,双方共同制定的医疗改革计划于2003年9月26日在联邦会表决通过。[8]
  英国是对政党治理采取“软法之治”的典型国家。英国实行议会内阁制,政党与政权的关系是“溶权型”的,政党掌控了议会,就掌控了立法权和行政权。因此,英国政党监督的舞台主要在议会。反对党的存在是英国议会的必要组成部分。英国的党际监督是建立在对反对党的保障上,其规范的表现形式为议会议事规则。主要内容有:1、提供监督的强烈动机。议会中反对党的“影子内阁”是现有政府的可能替代内阁。2、设置有利监督的制度。反对党可以对政府提出不信任案,事实上历次不信任案都是由反对党提出的;与查弊官相联系的特别委员会也是由反对党任主席。3、保障辩论权、质询权及其时间。辩论是英国议会通过法案的主要议事形式。英国下院关于公共事务议案安排的议事规则中明确规定:在每个议会期中必须有20天用于处理反对党提出的议题,其中7天用于处理反对党领袖的意见,3天用于第二大反对党领袖提出的议题。英国议会专设的反对党日,保障了反对党的监督有畅通的渠道。[9]
  根据以上对德国、英国的党际监督规范分析,以及综合多个多党制国家党际监督规范的情形,对西方党际监督规范有几个基本结论:1、从规范类型来看,党际监督规范以软法规范为主体。无论有无政党法,即政党法治形态无论是“硬法之治”还是“软法之治”,党际监督规范多以软法规范为主体。以国家强制力为保障的硬法规范主要在于保障党际平等。2、从党际监督的运作来看,对抗性规范与协商性规范并存。西方党际监督规范除对抗性监督外,协商、共识、合作、妥协等协商性监督也是重要的形式。②后者的监督只能依赖软法机制来实施和保障效力。3、从规则类型看,党际监督以程序性规范来保障监督权利。
  (二) 西方党际监督规范的实效分析
  西方党际监督的有效性可以从两个层面来考量。从表面考量,西方反对党或在野党对执政党的监督有内在动力,他们对执政党的错误、腐败会不遗余力地揭示,使执政党对错误的行为和政策负责,最终下台。但是,从深层考量,西方党际监督根本上来说是拆台式的监督,从动机上说,为了取而代之,政党利益的考量因素难免过重,使党意背离民意;从效果上说,党争可能造成政府不稳定,有损于公共利益,甚至有可能引发国内局势的不稳定。事实上,无论是美国的选举党、英国的议会党、德国法国的联盟党与在野党,多党制的政党唱对台戏式、拆台式监督,不能保证党意与民意的一致性。也就是说,如果从有效揭示腐败现象、指出执政党的错误方面来评价,西方竞争型党际监督是十分有效的;但是,西方党际监督不能保证政党利益与公共利益、国家利益、民意的一致性。而党意与民意的根本一致性,才是作为民主政治表现形式的政党政治的根本所在,从这个角度来评价西方党际监督,其实效性是存疑的。
  (三)对中国党际监督的启迪
  西方党际监督的规范及实效考量,对中国党际监督有一定的启迪性:一是党际监督的实效不取决
于规范是软法还是硬法。政党规则的硬法的重点在于保障政党在国家中的民主功能,而党际监督应以软法规范为主。二是各国政党监督是其政治发展以及政党制度的内在逻辑演化的结果,有其政治经济文化发展的个性烙印,任何一国的政党监督规范体系都不具有完全的可复制性,只具有一定的借鉴性,中国也不可能完全复制任何一个西方国家的政党监督规范体系。三是中国的政党制度框架下的政党监督,包括参政党的民主监督应重在保证党意反映、体现民意。

  
  三、 我国参政党民主监督的规范体系及法治形态
  (一)我国参政党民主监督的规范体系
  我国现行有效的参政党民主监督规范体系,是以现行宪法典的政党规范为依据,以法律中关于政党规范的分散规定为形式,以政法惯例、中共中央文件、政协章程和各民主党派的章程、以及中共中央关于参政党民主监督的具体制度(如特约人员制度)的有关文件为表现形式构成的规范体系。
  宪法典的政党规范主要有三方面的内容:一是中国共产党领导地位的规定。该规范属于确认性规范。二是政党制度的规定。1993年宪法修正案将中国共产党领导的多党��作和政治协商制度确认为中国的基本政治制度。该规范属于宣告性规范。三是政党守法义务的规定。现行宪法在序言的最后一个自然段和总纲的第5条第3款明确各政党以宪法为根本活动准则、有遵守宪法和法律的义务。
  现行法律中的政党规范主要有两个方面的内容:一是关于中国共产党领导地位的确认。在《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国公务员法》中特别重申了中国共产党对工会、村民委员会、高校、武装力量、公务员等的领导权。二是对政党的权利和义务的规定。在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中规定了各政党对人民代表候选人的提名权和候选人的介绍权。[10]
  在我国政党政治实践中形成了许多党际关系的政法惯例,其中涉及参政党民主监督规范的主要有:(1)重大方针政策出台或重要的人事安排,中共中央都要事先征求各民主党派领导人和无党派代表人士的意见;(2)每年的政府工作报告在递交人代会之前都要事先征求各民主党派和无党派代表人士的意见;(3)“一府两院”(人民政府、人民法院、人民检察院)向各级人民代表大会报告工作时,同级政协委员须全体列席人代会听取报告,并进行专题审议;(4)各民主党派主要负责人原则上分别进入同级人大、政府、政协的领导班子担任副职;(5)各民主党派之间有重大的共同性事务需要协商或处理时,通常由同级中共党委统战部出面组织和协调。[11]
  指导我国多党合作制度的政党实践的,是中共中央的纲领性文件。包括中共中央1989年14号文件即《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,中共中央2005年5号文件即《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,中共中央2006年5号文件即《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。中共中央的这几个文件对我国的政党制度进行了全面的规范,其中2005年5号文件对民主党派的民主监督作出了明确的界定,并规定了概念、性质、内容、主要形式、渠道、机制。2006年5号文件对人民政协民主监督的性质、地位、作用及主要内容和形式进行了规范。
  此外,2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》第八章“依法推荐、提名和民主协商”中第46条规定:“领导班子换届,党委推荐人大常委会、政府、政协的领导成员人选和人民法院、人民检察院的主要领导成员人选,应当事先向民主党派、工商联主要领导成员和无党派人士中代表人物通报有关情况,进行民主协商。”
  政协章程和各民主党派章程规定了民主监督作为参政党的基本职能。政协于1995年通过了《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,使职能进一步规范化、制度化。提案是参加政协的民主党派及其成员履行民主监督的重要渠道,《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》为人民政协的提案工作规定了操作规范。各民主党派的章程在2007年先后进行了修订,明确了民主监督作为民主党派的基本职能。
  另外,中共中央建立了参政党民主监督的一些具体制度、载体,并下发文件以使其规范化、程序化、制度化。如特约人员制度、对口联系制度等,从中央到地方都有一套完整的制度。
  (二)我国参政党民主监督的法治形态
  从我国参政党民主监督规范的法律渊源来看,宪法与法律中的政党规范具有原则性,党际监督的规范表现形式主要是惯例、政策、章程、具体制度,从规范性文件的制定主体、规范实施的非强制性、规范
拘束力等来看,我国参政党民主监督规范的法律性质,是典型的软法规范③,其法治形态是典型的“软法之治”。
  我国参政党民主监督采用软法之治和软法保障模式,首先是中国政党关系长期演化发展的内在逻辑和历史经验使然。其次,这一实然的法治形态也是与中国党际民主的形态——协商民主相适应的法治形态。软法形态是与中国的国情、党情、政情相适应的政党治理形态。如上所述,即使在西方竞争型政党制度下,也有政党协商、达成共识的机制,而这一协商机制无一例外采软法形态,而非硬法形态。再次,软法之治也是参政党民主监督的性质所决定的。民主监督表现出来的非权力性、非强制性、协商性与软法特征正相契合。[12] 
  四、 软法治理下我国参政党民主监督实效评价
  我国参政党民主监督规范是不依靠国家强制力保障来实施的软规范,其拘束力是依靠软法机制的有效运作来进行的软约束。从软法治理的视角来看,影响参政党民主监督实效的因素是多方面的,概括起来,大致有软法规范的价值取向是否合目的性、规范是否科学、完备、可操作等因素。
  (一) 合目的性。合目的性,是监督主体与被监督的对象认同民主监督的价值基础。参政党民主监督规范的合目的性,是指是否与中国政党制度的价值目标相契合,即能否实现政党的民主功能和权力制约功能。基于当代政党政治下中国共产党对国家权力的实际掌控,对国家权力、公共权力的可控力一定程度上转化为对执政党行为的可控性要求。党际监督是政治制度与政党制度的一个有机构成部分,不能就政党制衡或政党制约本身作为一个独立考量单位,必须从整体上的政治制度和政党制度的实效而论。如果参政党监督的法规范及运作不符合中国政党制度的民主价值取向,其作用愈强,愈背离政党的民主宗旨,就根本无实效可言。
  (二) 科学性。参政党民主监督制度和运行机制的不科学,使制度设计的宗旨无法达成,将导致监督形式化。我国参政党民主监督的制度、运作机制都存在是否科学的问题。从具体制度来看,如特约人员制度作为一项具体的民主监督制度存在着明显缺陷:在聘任环节,特约人员的聘任大多由被监督单位聘请,有的特约人员身兼多个特约身份;在行使监督职责环节,对监督事项事先不知情,或知情渠道有限,信息仅来自于被监督单位,特约人员活动参与率不高等。从运作机制来看,在民主监督的知情、沟通、调查、反馈、督办问责的每一个环节中的程序设置都存在着科学性的问题。
  (三) 完备性。参政党民主监督的规范体系是否完备,规范是否缺失,以及规范的逻辑结构是否完整,都会影响民主监督的实效。如果规范体系不完整,就会无法可依;如果规范缺失,就会使监督权(实体权利)虚化;如果规范逻辑结构不完整,缺失责任要件(后果要件),就会使民主监督失去约束力。从完备性角度看,我国民主监督规范体系不完整,对民主监督权利的保障性规范缺失。民主党派曾讲过:民主监督,我看就八个字:你有肚量,我有胆量。这说明在现有规范体系中缺乏对民主党派的政治安全保障制度和规范。作为权利对权力的制约,参政党民主监督程序性规范大量缺失,另外还存在监督规范普遍缺失责任要件的问题。
  (四) 可操作性。中共中央1989年14号文件颁发以后,参政党民主监督的规范化、程序化、制度化水平不断提高,但仍与参政党民主监督实践不相适应。西方在野党或反对党对执政党的党际监督多有可操作性的规则,如英国在议会中合法反对权都有议事规则的保障。设定可操作性的程序性规范切实保障民主监督权是参政党民主监督有效性的重要保证。  
  五、 提高民主监督软法规范的拘束力
  我国参政党民主监督采用软法之治与软法规范,是与我国政治制度相适应的治理形态,必须根据软法及软法规范的拘束力的特点和规律来提高参政党民主监督的实效。
  (一) 提高参政党民主监督的政治文化认同。参政党民主监督既是当代民主政治理念的体现,也是对中国政治文化传统特别是“和而不同”思想的继承。强化参政党民主监督自觉传承“和而不同”政治思维,坚持“和而不同”的参政党政治伦理,有利于强化民主监督有效实施的文化心理支撑,有利于提高参政党履行民主监督职责的自觉性。
  (二) 提高参政党民主监督规范的科学性。每一项参政党民主监督的具体制度和渠道都应检视其科学性。如使特约人员制度科学化:建立一个统一的协调机制对特约人员进行科学管理,避免多头管理和一身多任的现象;建立健全特约人员的培训制度,为提高监督质量提供必要条件;切实保障特约人员对监督对象的知情权。民主党派通过政协平台及其他形式和渠道的民主监督,在知情、沟通、调查、反
馈、督办问责方面建立或完善科学有效的运作机制。再如邀请民主党派成员参与社会关注的重大问题考察调研、参与一些大案、要案的调查论证,应及时向民主党派通报有关重要情况等,以更好地实现党派成员在实际工作中的知情和参与。
  (三) 补充参政党民主监督的程序性规范。为民主监督设置有效的程序是监督工作的重要保证。主要是两个方面的程序性规范:一是参政党民主监督机制运行的程序性规范;二是保障参政党监督权利的程序性规范。在机制运行的程序性规范方面,可以考虑设立调查了解、发现问题、选定课题、决定特定问题专项调查的联系程序;设立调研结果与提出具体监督提案的衔接程序;设立基层组织日常民主监督活动与上级组织监督工作的转换程序及专项助理人员的配备程序等。[13]在监督权利的保障性程序规范方面,如民主党派成员担任特约人员参加监督活动,应有明确的程序性规范保障其事先知情权。应该加设参政党政治安全保障制度和规范。政协是民主党派发挥民主监督作用的最主要渠道和平台,应该通过法律规范赋予民主党派在政协大会期间的言论免责权,保障民主党派及其成员在政协大会期间的言论自由。对抵制、阻挠民主监督和打击、报复行为,要有处罚性规范。有些学者还提出,大胆借鉴西方社会政治监督的优秀成果,应赋予民主党派弹劾建议权等。[14]
  (四) 设置民主监督的激励规范。勿庸讳言,参政党在自觉高效地利用现有的政治制度资源和民主监督机制方面也有不力的现象,参政党成员也有主观上怠于行使民主监督职责的现象存在。从软法治理的角度来说,应设置参政党民主监督的相应制度和机制来激发民主党派成员监督的积极性、主动性,如统战部、政协以及民主党派内部可以通过评优、表彰、奖励制度等设立民主党派监督的激励机制。
  (五) 明确规定责任规范。鼓励民主党派在不与法律相抵触的前提下,积极开展开发民主监督功能方面的制度创新。如设立各党派的监督守则,使民主党派的民主监督机制具有自我制约、自我调整、自我完善的自组织能力。对于被监督者来说,需要建立公示制度、听证制度和民主监督情况发布制度,应有履行承办、反馈义务的规范,并通过考评机制明确违反该义务的责任。

注释:
①政党法指一个国家存在由“国家立法机关针对国内所有政党而制定的基本法律”,不管其名称是“政党法”、“政党组织法”、“政党法令”还是“政党条例”。刘红凛:《<政党法>的世界概况与主要成因》,《当代世界与社会主义》(双月刊)2009年第1期,第117-121页。
②除以上所说的德国共识机制外,其他国家也有相应的软法机制,如日本有合意政治,荷兰有政党共识民主机制等。如日本自民党独特的“合意政治”, 通过与在野党交涉、协商和妥协,使有关各方达成共识,从而使法案最终成立。合意政治不仅可以避免执政党与在野党的直接政治对抗,而且在一定程度上使在野党有一定的参政权力。日本的合意政治使执政党的决策权部分与在野党分享。参见朱艳圣:《从比较政治的角度看执政党方式与宪政建设》,载俞可平:《依法治国与依法治党》,中央编译出版社,2007年版,第270-272页。
③罗豪才认为软法的标准有三个:“一是制定程序的正规性、开放性和民主协商性;二是规范内容的明确性和可操作性;三是保障措施的外在性、物质性和约束性。”罗豪才等著:《软法与协商民主》,北京大学出版社,2007年版,第105页。

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