统战理论
您的位置: 统战理论网> 理论库> 政党政治 >正文

软法治理与参政党民主监督的实效性研究

时间:2014-06-10 关注度: 作者:丁小萍
字号:TT
软法治理与参政党民主监督实效性问题的提出基于理论与实践两个维度的考量。我国参政党民主监督应当借鉴西方党际监督的成功经验。西方党际监督具有以软法规范为主体、对抗性规范与协商性规范并存、以程序性规范为主的特征,能有效揭示执政党的错误,但不能保证党意与公益、民意的一致性。我国参政党民主监督规范是典型的软法规范,其法治形态是典型的“软法之治”。 影响其实效的因素大致有规范的合目的性、科学性、完备性、可操作等。从软法治理视角来看,提高参政党民主监督的实效,应当提高参政党民主监督的政治文化认同、提高参政党民主监督规范的科学性、补充参政党民主监督机制运行和保障参政党监督权利的程序性规范、设置参政党民主监督的激励规范、明确规定相关责任规范。

  一、 问题的提出
  软法治理与参政党民主监督实效性问题的提出基于理论与实践两个维度的考量。从理论维度来看,国家治理战略转向依法治国后,政党法治必然成为政党政治的价值目标之一。然而,“政党法治”却是一个歧义概念。我国政党法治研究引入软法视角后,政党治理应采用 “硬法之治”还是“软法之治”,成为一个争议热点,党际监督问题软硬法之争成为其中的争议焦点。
  从实践维度来看,这是我国参政党政治实践中的突出问题。在我国政党政治的发展中,参政党确立了两大基本职能:参政议政和民主监督,并在2007年各民主党派修改的党章中明确确认。但是,民主监督作为参政党的基本职能,不仅各民主党派自认为履职不足,比之参政议政显得弱化,[1]而且社会认同度也不高。如何强化民主监督这一参政党的薄弱环节,成为参政党理论研究的难点和热点问题。[2]对于如何提高民主监督的实效性,提高参政党的制度建设水平成为共识[3],但这是否意味着民主监督的法律化,是否需要创建政党法或监督法问题成为一个争议焦点。[4]
  鉴于这是参政党理论建设和实践中的重大问题,本文先从比较视角研究西方党际监督的法规范及对我国政党法治的可借鉴性,然后探讨适合我国参政党民主监督的法治模式,再从软法治理的视角来分析影响我国参政党民主监督实效的因素,最后从软法治理的视角探讨提高参政党民主监督软法规范的拘束力,提高民主监督实效的对策。  
  二、 比较视野中的西方党际监督法规范及实效
  我国参政党民主监督不可复制西方党际监督,但是应当借鉴西方党际监督的成功经验。一般来说,西方国家的党际监督主要表现为在野党或反对党对执政党的监督。[5]本文从西方党际监督规范的法律性质与实效两个方面进行分析。
  (一)西方党际监督规范的法律性质
  从软法视角来看,世界政党治理有两种基本形态:“硬法之治”与“软法之治”。两种政党法治形态的区别在于有无政党法①。以政党法为规范政党行为的基本法律的政党治理方式为二战后部分国家所采用。但是,政党法的产生并非民主政治之必然,而是处于社会转型期特别是政治转型期以及多党制实行初期为避免无序竞争之特定国情、政情和党情下的政治选择。[6]
  我们以深刻影响各国政党法的德国政党法为例分析“硬法之治”下的党际监督规范。现行德国政党法(1967年颁布)的主要内容在于保障与规制政党在国家中的民主地位和作用以及规范政党内部秩序。
党际关系的规范则主要体现在第一章总则中的第5条(平等对待),其内容是保障党际平等。[7]党际平等在德国是个有国家强制力保障实施,具有可司法性的法律原则,因而是个硬法规范。政党平等,是指法律上必须给予一切政党平等发展以及协助政治意志形成的机会。政党平等在形式上是调整政党与国家关系的原则之一,是国家中立于政党竞争过程的规范。但是,政党平等在实质上蕴涵着政党竞争自由、多数与少数互动与互换的民主内涵。因此,政党平等原则是对党际监督的保障性规范。规范主要有原则与规则两种基本形式,在政党法的层面上,德国政党法对党际监督只规定原则,没有规定规则。
  从规范性质来看,德国的党际监督规范除了政党法中政党平等的保障性规范外,还有在基本法、宪法判例等其他法律渊源中的规制性规范。如,现行《德意志联邦共和国基本法》第67条规定,议会只有在反对党已经确定总理候选人的条件下,才能提出对现政府的不信任案。这种被称为“建设性的不信任案”是对反对党滥用不信任投票导致政府更迭的限制。
  可见,德国作为政党基本法律的《政党法》,对党际监督只有原则规范。值得注意的是,在政党政治实际运作中,政党关系的规范有个作为非正式制度的党际共识机制。2002年,大选后德国红绿两党在联邦议会中只拥有微弱多数,难以保证政府所提出的法案能够在议会顺利通过,另一方面联邦参议院的多数又被反对党所掌握,致使修宪案和需要经过参议院同意的法案更难通过。这种局面迫使红绿两党选择与反对党联盟党进行必要的会谈,以寻求党际共识,以便通过政府法案。这种共识会谈或协商属于非正式制度。一个典型的例子是红绿两党于2003年7月同联盟党就社会保障体系中医疗保险制度改革的问题进行磋商,双方共同制定的医疗改革计划于2003年9月26日在联邦会表决通过。[8]
  英国是对政党治理采取“软法之治”的典型国家。英国实行议会内阁制,政党与政权的关系是“溶权型”的,政党掌控了议会,就掌控了立法权和行政权。因此,英国政党监督的舞台主要在议会。反对党的存在是英国议会的必要组成部分。英国的党际监督是建立在对反对党的保障上,其规范的表现形式为议会议事规则。主要内容有:1、提供监督的强烈动机。议会中反对党的“影子内阁”是现有政府的可能替代内阁。2、设置有利监督的制度。反对党可以对政府提出不信任案,事实上历次不信任案都是由反对党提出的;与查弊官相联系的特别委员会也是由反对党任主席。3、保障辩论权、质询权及其时间。辩论是英国议会通过法案的主要议事形式。英国下院关于公共事务议案安排的议事规则中明确规定:在每个议会期中必须有20天用于处理反对党提出的议题,其中7天用于处理反对党领袖的意见,3天用于第二大反对党领袖提出的议题。英国议会专设的反对党日,保障了反对党的监督有畅通的渠道。[9]
  根据以上对德国、英国的党际监督规范分析,以及综合多个多党制国家党际监督规范的情形,对西方党际监督规范有几个基本结论:1、从规范类型来看,党际监督规范以软法规范为主体。无论有无政党法,即政党法治形态无论是“硬法之治”还是“软法之治”,党际监督规范多以软法规范为主体。以国家强制力为保障的硬法规范主要在于保障党际平等。2、从党际监督的运作来看,对抗性规范与协商性规范并存。西方党际监督规范除对抗性监督外,协商、共识、合作、妥协等协商性监督也是重要的形式。②后者的监督只能依赖软法机制来实施和保障效力。3、从规则类型看,党际监督以程序性规范来保障监督权利。
  (二) 西方党际监督规范的实效分析
  西方党际监督的有效性可以从两个层面来考量。从表面考量,西方反对党或在野党对执政党的监督有内在动力,他们对执政党的错误、腐败会不遗余力地揭示,使执政党对错误的行为和政策负责,最终下台。但是,从深层考量,西方党际监督根本上来说是拆台式的监督,从动机上说,为了取而代之,政党利益的考量因素难免过重,使党意背离民意;从效果上说,党争可能造成政府不稳定,有损于公共利益,甚至有可能引发国内局势的不稳定。事实上,无论是美国的选举党、英国的议会党、德国法国的联盟党与在野党,多党制的政党唱对台戏式、拆台式监督,不能保证党意与民意的一致性。也就是说,如果从有效揭示腐败现象、指出执政党的错误方面来评价,西方竞争型党际监督是十分有效的;但是,西方党际监督不能保证政党利益与公共利益、国家利益、民意的一致性。而党意与民意的根本一致性,才是作为民主政治表现形式的政党政治的根本所在,从这个角度来评价西方党际监督,其实效性是存疑的。
  (三)对中国党际监督的启迪
  西方党际监督的规范及实效考量,对中国党际监督有一定的启迪性:一是党际监督的实效不取决
于规范是软法还是硬法。政党规则的硬法的重点在于保障政党在国家中的民主功能,而党际监督应以软法规范为主。二是各国政党监督是其政治发展以及政党制度的内在逻辑演化的结果,有其政治经济文化发展的个性烙印,任何一国的政党监督规范体系都不具有完全的可复制性,只具有一定的借鉴性,中国也不可能完全复制任何一个西方国家的政党监督规范体系。三是中国的政党制度框架下的政党监督,包括参政党的民主监督应重在保证党意反映、体现民意。

来源:广州社会主义学院学报

统战理论网(tzll.org)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
   凡论文注明来源《广州社会主义学院学报》,本网拥有论文版权。网络转载请注明作者、 出处并保持完整,纸媒转载请经本网书面授权。
   凡本网注明来源非《广州社会主义学院学报》的作品,均转载自其它媒体, 转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。 若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
相关论文

特色专题更多

新中国70周年

新中国70周年
2019年,我们将隆重庆祝中华人民共和国70周年华诞。70年披荆斩棘,70年风雨兼程。一路走来,中国人民自力

理论专著更多

统战图说更多