以改革开放为起点的中国社会转型已进入制度建设的重要历史时期。一方面,30余年的改革开放取得了举世瞩目的成就,但要保持良好的发展态势,保障来之不易的改革成果,就不能不诉诸制度的建设和转型,社会转型在根本上表现为制度的转型和进步;另一方面,社会转型是一个新旧交替的过程,其所固有的缺陷必然导致一系列社会问题的产生,对社会问题的解决,行政手段可能会有明显的功效,甚至产生大快人心的社会效果,如在惩治贪污腐败和解决权力滥用的问题上,行政权力的作用显然是最为关键的因素,但我们同时也不能不看到,行政手段更多的是事后的救济,且存在因人而异的缺陷,在社会转型过程的一定时期,以行政手段为主的社会利益调节机制和社会问题解决方式,有其必然性和合理性,但如果只满足于用行政手段解决问题,不但会使行政部门疲于应付,而且因行政手段只能就事论事而使同类社会问题反复出现,同时,行政手段依赖于上级行政权力的干预,取决于上级的态度和力度,必然存在某些无法用行政手段解决的盲点,行政手段的不足越来越明显,迫使人们不能不从法律和制度层面考虑问题,制度建设就必然受到人们的关注和重视。目前,我国社会存在的许多社会问题,单靠行政手段是不够的,必须寻求制度的约束和法律的应对。30多年的改革开放,特别是市场经济体制的确立,为制度创新创造了条件,奠定了基础。但制度的生成不是一个自然而然的过程,它表现为国家意志的产物和国家行为的过程,依靠政治权威的主导和国家权力的作用,蕴涵人类的理想和价值。在社会转型和制度变革的过程中,在具备一定客观条件的基础上,政治权威的作用不可忽视。
关于政治权威的重要性,中外早有认识,如小平同志明确指出:“不能否定权威”,“中央要有权威”,“党中央、国务院没有权威,局势就控制不住。”[1]美国著名政治学家亨廷顿也认为,在许多处于现代化之中的国家里,“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序。必须先存在权威,而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里,恰恰缺少了权威。”[2]中国改革成功的一个重要原因,就在于有领导有秩序,秩序来自于权威。笔者认为,在制度创新的过程中,权威的作用虽然不是唯一的,但却是不可缺少的一个重要因素。政治权威与制度创新有着极为内在的关联。
首先,制度创新的启动取决于政治权威的利益权衡。任何社会都会有自己或强或弱的政治权威①,任何政治权威都要依赖于一定的社会制度而存在,为保持社会的平稳,也为保障自己的政治利益不受损害,政治权威一般不会轻易对自己依存的社会制度进行彻底的变革和更新,许多政治权威倾向于保守。但开明和进取的政治权威会更多地关注社会和人民的利益,并力求通过制度的变革和调整使自己的利益与社会整体的利益相协调。这种利益权衡是
政治权威进行制度变革的基本动力和方向,不利于政治权威的制度变革,很难得到政治权威的支持,只有在自己的利益与社会利益一致的范围内,政治权威才能为制度变革开辟道路。制度变革必须依赖于政治权威的作用,通过政治权威来实现②,寻求制度变革与政治权威利益的内在一致性,调动政治权威进行制度变革的积极性,是我们进行制度变革不能不予以考虑的问题。
其次,政治权威对制度创新目标模式的价值定位是制度创新的前提和基础。没有明确的目标和方向,制度创新就不会有可以依据的原则和价值,社会建构就很难有相互协调的制度体系,目标的合理性决定制度的合理性,目标模式的确定,同样要通过政治权威来实现。政治权威对目标模式的不同把握,导致了不同的制度选择。在历史上,中国制度转型基本上以西方发达国家的模式为标准,如果说,在戊戌变法时,这一价值目标可能还没有成为主流意识,特别是没有成为政府的主流意识,那么,在辛亥革命及其以后的历史进程中,无论在政府还是学界,这种主流意识都是相当明显的,辛亥革命的失败,引起我们对这一目标模式的反思和否定,“多次奋斗,包括辛亥革命那样的全国规模的运动,都失败了。国家的情况一天一天坏,环境迫使人们活不下去。怀疑产生了,增长了,发展了。”[3]走俄国人的道路成为我们的新选择,然而,苏联模式不但没有产生预期的结果,反而严重阻滞了中国社会的发展,中国不能不通过改革重新探索自己的道路,虽然改革在早期遵循摸着石头过河的思路,但价值目标最终成为一个不可回避的问题,制约着改革的价值和方向,我们不能不作出自己的选择。虽然在这一过程中出现过全盘西化的思潮,但我们坚持了中国特色的价值定位,不过,只要我们坚持传统的社会主义模式,制度创新就是一句空话,所以,小平同志才一再提出重新认识社会主义的问题,实质上是要重新定位社会主义的内涵,确定改革的价值目标。市场经济体制的确立,对我国制度建设产生了极其重要的影响,在这一基础上产生的民主和法治的诉求正发挥积极的作用。然而,我们也不能不看到,由于民主和法治的多样性与标准的多元化,中国政治的复杂性,使我们对法治模式和目标的认识并不十分清晰,影响了我们在一些重要方面的制度变革和创新,如司法独立的制度建设问题,党政关系的规范化问题,选举制度的改革和完善问题等。对民主、法治的目标模式的研究和探索,意识形态不应当成为我们的出发点,历史上的某些结论也不能成为当然的前提和基础,我们必须以现实问题为依据,以社会发展为原则,以人民利益为归依,以开放的心态和求真务实的精神探寻中国社会制度创新的基本原则和目标模式。
再次,制度的建立和运行,以及制度转型时期因制度缺失所导致的社会问题,都要通过政治权威掌控下的国家权力来实现和解决③。强有力的政治领导是制度创新最为重要的条件。在社会转型的过程中,当目标模式确定后,接下来就是制度的建立和运行,这是制度建设最为艰难的过程,没有强有力的政治领导是不行的。第一,制度建设必须通过国家权力来实现,但国家权力是促进还是阻碍国家制度创新,取决于掌控国家权力的人的利益和意志,国家权力不会自动为制度创新服务,要实现制度创新,就必须有进步的政治权威掌控国家权力。制度创新和转型,主要表现为政治权威对国家制度的整体设计和规划,并通过自己对国家权力的影响和控制将其付诸实施的过程。没有有效掌控国家权力的政治权威,制度创新就难以成为社会现实。以孙中山为首的革命力量改造中国社会的失败,关键就在于他们是一个没有掌控国家权力的政治权威,没有办法通过国家权力的作用来实现国家制度的创新和转换。第二,社会转型时期最突出的特征,是新旧制度的交替与共存,这时,新的制度没有建立或虽然建立但不能有效发挥作用,旧制度仍然有着重大的影响,社会秩序呈现一定的混乱状态,并产生许多新的社会问题,同时,制度创新在影响权利和利益分配的同时,直接关系权力的分配和运用,制度创新必然充满矛盾和冲突乃至引起社会的动荡,这时,法律和制度不足以维持社会的秩序与正义,社会需要强有力的国家权力来维持社会的秩序和正义,解决一些比较突出的社会问题。在社会转型的一定时期,以行政权力为代表的国家权力会表现得极为活跃,发挥重要的社会作用,但只有在政治权威的主导下,国家权力才能发挥出这样的作用,因为,只有在政治权威的主导下,国家权力才能基于统一的原则和价值实现对社会转型时期所特有的利益冲突的协调、规范和引导;只有在政治权威的领导下,国家权力才不至于在新旧交替过程中无所适从,一味地依靠行政手段无原则地解决社会问题,而是始终具有清晰的目标意识,能够基于目标制度的原则和价值来运用国家权力,在运用行政权力解决社会问题的同时,又有清醒的法律和制度意识,知道利用制度和法律应对社会问题的重要性,致力于制度和法律的建设。当新的
制度建立且日渐完善时,由于通过法律制度的作用可以保证国家权力的法治化运行,规范政治权威对国家权力的领导也就应当成为必须予以关注和重视的问题。在强化政治领导的过程中,我们在赋予政治权威必要的权力的同时,为保障其作用的社会效���,加强和改善政治权威的领导,强调其领导的科学和民主化要求,并逐步由依靠行政手段向依法执政过渡和演变,也是非常必要的。第三,新制度的产生和发展,需要政治权威的精心培育和呵护。新制度的权威,固然与其合理性密切相关,但与政治权威和国家权力对它的培育和遵从也是分不开的,在某种程度上,政治权威对新制度的尊重和服从,是影响新制度权威最为关键的因素。“掌权者守法,制定法律的人守法,一向被认为是法治之道和良好政制的一个基本因素。”[4]政治权威不仅要创建新制度,而且要树立起新制度的权威,而这又必须从自己开始。孟德斯鸠在《罗马盛衰原因论》中写道:“在社会制度刚刚产生出来时,共和国的首脑们就缔造了共和国的制度,而后来则是共和国的制度造成了共和国的首脑。”[5]显然,要使后来的共和国首脑遵从共和国的制度,缔造共和国制度的首脑们就必须首先遵从共和国的制度。美国总统只可以连任两届的制度,固然由首任总统华盛顿所开创,但同时也是其继任者遵从和效法的结果,如第二任总统约翰·亚当斯在1797年的就职演说中对此评价说:“他自愿引退的范例得到国会参众两院、各州立法机构以及全国人民的一致推崇,将为他的继任者所效法。”[6]第三任总统杰斐逊在第二个任期结束时也决然引退。此后的总统仿照亚当斯和杰斐逊,效法华盛顿,终于使总统只能连任两届成为一项极具权威的制度。
最后,政治权威自身的制度化问题,也要通过政治权威自己来解决。一个政治权威之所以能掌控国家政权和引领社会发展,关键就在于它与时俱进的品质,但这种品质并非天赋和永恒,要靠制度的保证,政治权威不能忽视自身的制度建设。政治权威自身的制度建设,是整个国家制度的有机组成部分,必然与整个国家制度相统一和相协调。政治权威自身的制度建设,可以有两种路径选择,一是通过自己制订的规章制度来协调;二是通过自己主导的国家立法机关以法律的形式来规范。笔者认为,对政治权威内部成员的约束,可以通过内部的规章制度建立相应的制度来实现(如我国的党内民主问题),但对政治权威本身,为保障整个国家制度体现共同的原则和价值,彼此协调和统一,其制度建设通过国家立法机关以法律的形式统一进行比较合适。不过,对政治权威的法律规范,是在政治权威的主导下实现的。
总之,社会转型和制度创新都离不开国家权力的作用,而国家权力的积极作用又与政治权威的主导分不开,没有政治权威对国家权力的价值指引,国家权力促进社会转型和制度创新的社会作用就无法实现,强调和加强政治权威对国家权力的领导,确有必要。在政治权威和国家权力引领国家制度创新的过程中,有两个问题必须引起高度的重视:一是政治权威和国家权力对社会的掌控及其对社会问题的解决,有一个从倚重行政权力到诉诸法律与制度的转变过程,没有这一转变,社会就只能是行政的社会,不可能成为法治的社会;二是要加强政治权威自身的制度建设,通过规范其对国家权力和社会的领导来提升其领导与执政能力,使政治权威的行为规则和社会作用与民主、法治的制度要求相一致。只注重社会的制度建设而忽视自身制度建设的政治权威,会因与社会制度脱节而丧失与时俱进的品质,一个不能与时俱进的政治权威,不可能及时反映社会的诉求,引领社会的发展。
注释:
① 政治权威与国家权力是不同的,政治权威表现为一部分人组成的组织或团体,它可以是中央政府的核心领导集团,也可以是掌握政权的家族或政党。我国的政治权威是执政的中国共产党。
② 当反对力量以革命的方式实现社会制度变革时,反对力量也是一种政治权威,是一种不依存于现有制度的政治权威,表现得更加激进。
③ 革命力量也要在推翻旧的国家政权后通过对国家权力的掌控进行社会制度的建构。
参考文献:
[1]邓小平文选(第三卷)[M].北京:人民出版社,1993.319.277.
[2][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989.7.
[3]毛泽东选集(第四卷)[M].北京:人民出版社,1991.1470.
[4]程燎原,江山.法治与政治权威[M].北京:清华大学出版社,2001.212.
[5][法]孟德斯鸠.罗马盛衰原因论[M].北京:商务印书馆,1962.2.
[6]李剑鸣,章彤编.美利坚合众国总统就职演说全集[M].天津:天津人民出版社,1997.14.
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