南京临时政府的行政建制及其历史启示

　　辛亥革命离我们已经100年了。这一发生在20世纪初具有划时代意义的大事件，赶跑了中国皇帝，结束了封建帝制，从社会变革的意义上说，它是中国近代史的真正开端。不仅如此，旧制度的覆灭、新政权的诞生，也给后人以许多思考的空间和历史启示。20年前作者曾撰文对孙中山与中国近代化行政管理格局的形成进行过梳理,[1]本文拟对南京临时政府的行政建制再作些阐释和分析。　
　　一、南京临时政府的行政建制启示人们，新的行政建制，在机构设置上一开始就应该做到科学合理，不因人设事，因人而立，既要防止人浮于事、官僚主义等现象的产生，又要符合时代精神。
　　1898年，早期维新派郑观应指出,“国家多一冗员，不特多一縻廪禄之人，即多一股民裔之人”，“冗员愈众，侵蚀愈多”，后来发展到“冗员不冗于小，冗于大；不冗于闲，冗于要；不冗于一二，冗于什百”[2]。当时，虽然维新派把改革国家机构，裁冗除弊作为变法的重点，提出了裁冗衙、减冗员等主张，但这些主张终因戊戌变法的失败而未能实现。南京临时政府建立后，孙中山为首的民主革命派在打碎了旧的体制之后，进行了一系列改造中国社会的尝试，在行政建制方面，做到不因人设事，而是以事择人。
　　首先，将临时大总统的办事机构只设两类：一是总统府秘书处，直接承办总统府事务，人分总务、文牍、军事、财政、民政、英文、电报等七科。二是专门性机构，如法制局、印铸局、铨叙局、公报局、参谋本部等，协助总统办理专门事务。
　　其次，在设定中央各部时，做到精简机构，科学划定职权范围。陆军部：管理陆军军事教育、卫生、警察、司法、编制，监督所管辖官兵。海军部：管理海军的一切事务，监督所管辖官兵。内务部：管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利、工程及其他公益事业。外交部：管理对外涉及外人、外侨事宜，保护在外商业，监督外交官及领事。司法部：管理民事、刑事诉讼事件及其他一切司法事务，监督法官。财政部：管理会计、库帑、赋税、公债、钱币、银行、官产事务。教育部：管理教育、艺学、历象事务，监督各官署学校，统辖学士教员。实业部：管理农、工、商、矿、渔、林、牧、猎及度量衡事务，监督所辖各官署。交通部：管理道路、铁路、航路、邮信、电报及运输、造船事务，统辖船员。
　　再次，在地方行政单位的设置上，减少那些不需要的机构环节。民国初年，废除府州厅一级，实行省、道、县三级制。省行政长官称督军，道称道尹，县称县知事。之所以在废除府、州、厅后，仍继续保留“道”，是为了解决省区过大，辖县较多，难以管辖所存在的困难和问题。
　　最后，在军事行政建制上，做到机构设置科学，便于指挥。1912年1月16日颁行的《陆军暂行编制》，[3]规定各级建制单位的名称为：军、师、旅、团、营、连、排、班，军、营、排3级与清末新军相同。将
镇、协、标、队、棚等称谓废止，并具体规定了各级编制。
　　对于军队的官阶设置，1912年1月5日颁布的《军士制服令》，废除了清朝军衔制的军官衔称，取消所有品级，规定新的军衔名称，改定军衔等级为6等14级。1912年1月16日，南京临时政府陆军部又颁布了《陆军军官佐士兵阶级表》，对军衔等级和称谓做了修改，新修正的官阶改为6等16级。1912年2月间，南京临时政府又颁布《海军官佐士兵阶级表》，右军校升左军校2年；左军校升大军校3年；大军校升右都尉4年；右都尉升左都尉、左都尉升大都尉、大都尉升右将军各3年；右将军升左将军4年；左将军升大将军无定年。所有这些行政建制的设计，规范了军队的行政建制，力图为政令通畅提高制度上保证，为官兵的发展提供平台。[4]
　　二、南京临时政府的行政建制启示人们，新的行政建制，应该严格依法施行，为中国社会由人治走向法治铺平道路。
　　首先，南京临时政府从近代法制理念出发，依法建制。1912年1月3日颁布的《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，是设置中央政府各机构的依据，但此文并没有经过立法机构议决。临时政府组织大纲规定，“大总统制定官制官规，须经参议院同意”。因而，当临时参议院于1912年1月28日成立后，孙中山于2月初将法制局所拟各部官制通则21条，陆军部官制30条，外交部官制7条，内务部官制9条，交通部官制7条，教育部官制7条等咨送参议院，以完成立法手续。
　　按照这些官制法令的规定，除陆、海两部外，各部设承政厅（相当于秘书厅），掌管机要，收发文书，典守印信，管理会计，纪录史事等。部下设司、科等层级。职官名称各部并不一致，多称参事（参与部务）、佥事（即科长）、主事（科员）、录事（办事员）。当时，南京临时政府各部所设司如下：陆军部设军衡、军务、军需、军械、军法、军学、军医7司；海军部设军政、教育、船政、经理、司法、舰政6司及军机、上海要港司令2处；司法部设法务、狱务2司；外交部设外政、通商、编译、庶务4司；财政部设赋税、公债、钱法、库务、会计5司；内务部设民治、职方、警政、礼教、土木、卫生6司；交通部设路政、邮政、电政、航政4司；教育部设普通教育、专门教育、社会教育3司；实业部设农政、工政、商政、矿政4司。
　　此外，大总统直辖机关的主要机构有： 总统府秘书处，置秘书长1人，秘书若干人，下设各科分掌总务、文牍、军事、财政、民政、英文、电报等事务。 法制院（局），法制院直属临时大总统，法制局则隶属于国务院总理。 印铸局，掌官用文书、票券、勋章、徽章、印信、关防、图记及其物品事务，置局长1人，直属临时大总统。参议院北迁前夕议决改隶国务总理。 公报局，掌临时政府公报的编纂及印刷发行，置局长1人，直属临时大总统。铨叙局，掌职员任免升迁、给予官位官阶、授勋赏恤等，置局长1人，直属临时大总统，该局实际并未成立。[5]
　　其次，建立法规是人治走向法治的必然要求。1912年1月1日南京临时政府宣告成立后，在短短的三个多月里．颁布了一系列有利于推行民主政治、发展资本主义和实行社会改革的法令，除了南京临时政府宣告成立前的《中华民国临时政府组织大纲》外，还颁布了《保护人民财产令》 、《大总统令内务部禁止买卖人口文》、《文官试验章程草案》等等。
　　1905年，孙中山提出“我们为志士的，总要择地球上最文明的政治法律来救我们中国，最优等的人格来对待我们四万万同胞。”[6]《中华民国临时政府组织大纲》（以下简称《组织大纲》）是为筹建新的中央临时政府而制定的一份纲领性文件。由各省都督府代表联合会于1911年12月3日议决通过，并由来自直隶、山东、江苏、浙江、福建、河南、湖北、湖南、安徽及广西10省共22名都督府代表签字确认。它分为4章，共21条。第一章“临时大总统、副总统”(修正案增入“副总统”)，规定中华民国临时政府大总统和副总统由各省都督府代表选举产生，临时大总统缺位时由副总统代行职权。第二章“参议院”，规定参议院的组成以及职权、表决办法。第三章“行政各部”，规定临时政府设立外交、内务、财务、军务、交通五个行政部门。第四章“附则”，规定临时政府组织大纲的施行期限，至中华民国宪法成立之日为止。
　　《组织大纲》以西方三权分立原则组织临时政府，总统为最高行政机构，下辖行政各部；参议院为立法机关。但是在组织大纲中没有规定司法机关，这表明组织大纲还不是一部完整的宪法，对国体问题、人民基本权利义务等都没有规定。
　　 《组织大纲》反映了武昌起义后，革命党人力图改变中国几千年来依靠“人治”的状况，为建立不同于以往的新政府奠定了法制基础。1911年12月29日，孙中山当选为临时大总统，并依据《组织大纲》成立了中国近代第一个资产阶级共和政府——南京临时政府。临时政府依法而建，行政建制依法而行。

　　再次，制定好一部大法是法治国家的基础。1912年2月7日由临时参议院制定、3月8日通过的《中华民国临时约法》，3月11日正式公布实施，取代《组织大纲》。这是一部奠定国家法制基础的根本大法。兹将《中华民国临时约法》全文摘录如下：[7]
　   第一章 总纲
　　第一条 中华民国由中华人民组织之。
　　第二条 中华民国之主权属于国民全体。
　　第三条 中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。
　　第四条 中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。
　　第二章 人民
　　第五条 中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。
　　第六条 人民得享有左列各项之自由权。
　　一 人民之身体非依法律，不得逮捕、拘禁、审问、处罚。
　　二 人民之家宅非依法律不得侵入或搜索。
　　三 人民有保有财产及营业之自由。
　　四 人民有言论、著作、刊行及集会结社之自由。
　　五 人民有书信秘密之自由。
　　六 人民有居住迁徙之自由。
　　七 人民有信教之自由。
　　第七条 人民有请愿于议会之权。
　　第八条 人民有陈诉于行政官署之权。
       第九条 人民有诉讼于法院受其审判之权。
　　第十条 人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。
　　第十一条 人民有应任官考试之权。
　　第十二条 人民有选举及被选举之权。
　　第十三条 人民依法律有纳税之义务。
　　第十四条 人民依法律有服兵之义务。
　　第十五条 本章所载民之权利，有认为增进公益、维持治安或非常紧急必要时，得依法律限制之。
　　第三章 参议院
　　第十六条 中华民国之立法权以参议院行之。
　　第十七条 参议院以第十八条所定各地方选派之参议员组织之。
　　第十八条 参议员每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人；青海选派一人。其选派方法由各地方自定之。
　　参议院会议时每参议员有一表决权。
　　第十九条 参议院之职权如左︰
　　一 议决一切法律案。
　　二 议决临时政府之预算决算。
　　三 议决全国之税法币制及度量衡之准则。
       四 议决公债之募集及国库有负担之契约。
       五 承诺第三十四条、三十五条、四十条事件。
       六 答复临时政府咨询事件。
       七 受理人民之请愿。
       八 得以关于法律及其他事件之意见建议于政府。
       九 得提出质问书于国务员，并要求其出席答复。
       十 得咨请临时政府查办官吏纳贿违法事件。
       十一 参议院对于临时大总统认为有谋叛行为时，得以总员五分四以上之出席，出席员四 分三以上之可决弹劾之。
       十二 参议院对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分三以上之出席，出席员三分二以上之可决弹劾之。
       第二十条 参议院得自行集会开会闭会。
       第二十一条 参议院之会议须公开之。但有国务员之要求或出席参议员过半数之可决者，得秘密之。
       第二十二条 参议院议决事件咨由临时大总统公布施行。
       第二十三条 临时大总统对于参议院议决事件，如否认时，得于咨达后十日内声明理由，咨院覆议。
       但参议院对于覆议事件，如有到会参议员三分二以上仍执前议时，仍照第二十二条办理。
       第二十四条 参议院议长由参议员用记名投票法互选之，以得票满投票总数之半者为当选。
　   第二十五条 参议院参议员于院内之言论及表决，对于院外不负责任。
       第二十六条 参议院参议员除现行犯及关于内乱外患之犯罪外，会期中非得本院许可，不得逮捕。
　　第二十七条 参议院法由参议院自定之。
　　第二十八条 参议院以国会成立之日解散。其职权由国会行之。
　　第四章 临时大总统、副总统
　　第二十九条 临时大总统、副总统由参议院选举之。以总员四分三以上出席得票满投票总数三分二以上者为当选。
　　第三十条 临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律。
　　第三十一条 临时大总统为执行法律或基于法律之委任，得发布命令并得使发布之。
　　第三十二条 临时大总统统帅全国海陆军队。
　　第三十三条 临时大总统得制定官制官规，但须提交参议院议决。
　　第三十四条 临时大总统任免文武职员，但任命国务员及外交大使公使须得参议院之同意。
　　第三十五条 临时大总统经参议院之同意，得宣战媾和及缔结条约。
　　第三十六条 临时大总统得依法律宣告戒严。
　　第三十七条 临时大总统代表全国接受外国之大使、公使。
　　第三十八条 临时大总统得提出法律案于参议院。
　　第三十九条 临时大总统得颁给勋章并其他荣典。
　　第四十条 临时大总统得宣告大赦、特赦、减刑、复权。但大赦须经参议院之同意。
　　第四十一条 临时大总统受参议院弹劾后，由最高法院全院审判官互选九人组织特别法庭审判之。
　　第四十二条 临时副总统于临时大总统因故去职，或不能视事时得代行其职权。
　　第五章 国务员
　　第四十三条 国务总理及各部总长均称为国务员。

　　第四十四条 国务员辅佐临时大总统负其责任。
　　第四十五条 国务员于临时大总统提出法律案公布法律及发布命令时须副署之。 
        第四十六条 国务员及其委员得于参议院出席及发言。
　　第四十七条 国务员受参议院弹劾后，临时大总统应免其职。但得交参议院覆议一次。
　　第六章 法院
　　第四十八条 法院以临时大总统及司法总长分别任命之法官组织之。 法院之编制及法官之资格以法律定之。
　　第四十九条 法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼。
　　但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之。
　　第五十条 法院之审判须公开之。但有认为妨害安宁秩序者得秘密之。
　　第五十一条 法官独立审判不受上级官厅之干涉。
　　第五十二条 法官在任中不得减俸或转职。非依法律受刑罚宣告或应免职之惩戒处分，不得解职。惩戒条规以法律定之。
　　第七章 附则
　　第五十三条 本约法施行后限十个月内，由临时大总统召集国会。其国会之组织及选举法由参议院定之。
　　第五十四条 中华民国之宪法由国会制定。宪法未施行以前，本约法之效力与宪法等。
　　第五十五条 本约法由参议院参议员三分二以上，或临时大总统之提议，经参议员五分四以上之出席，出席员四分三之可决得增修之。
　　第五十六条 本约法自公布之日施行。
　　《中华民国临时约法》确立了中华民国的国家政治制度和政权的组织形式以及人民的民主权利。从思想启蒙意义上说，有利于促进国人的觉醒，鼓舞人民起来为维护自己的权利而斗争。从宪法意义上说，确立了宪政的原则，反映出新生政权的法治理念和宪政意识。毛泽东评价“民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西，当然是不完全的，有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。”[8]
　　最后，完善法规是文明时代的呼唤。即使对日常生活的礼节，南京临时政府也进行了规范。1912 年，南京临时参议院决议通过了民国《礼制》，共 2 章 7 条，全文如下：
　　第一章男子礼
　　第一条，男子礼为脱帽鞠躬。第二条，庆典、祭典、婚礼、丧礼、聘问，用脱帽三鞠躬礼。第三条，公宴、公礼式及寻常庆吊、交际宴会，用脱帽一鞠躬礼。第四条，寻常相见，用脱帽礼。 第五条，军人警察有特别规定者，不适本制。
　　第二章 女子礼
　    第六条，女子礼适用第二条、第三条之规定，但不脱帽。寻常相见，用一鞠躬礼。第七条　本制自公布之日施行。[9]
　　民国初年还革除了清官厅中的“大人”、“老爷”的称呼，以“先生”或“君”取代从前的称呼。1912 年 3 月 2 日，南京临时政府公布《令内务部通知革除前清官厅称呼文》：“官厅为治事之机关，职员乃人民之公仆，本非特殊之阶级，何取非分之名称。查前清官厅，视官等之高下，有大人、老爷等名称，受之者增惭， 施之者失体，义无取焉。光复以后，闻中央地方各官厅，漫不加察，仍沿旧称，殊为共和政治之玷。嗣后各官厅人员相称，咸以官职，民间普通称呼则曰先生、曰君，不得再沿前清官厅恶称。为此令仰该部遵照，速即道知各官署，并饬饰所属，咸喻此意”。[10]试图从称呼入手，改变“从前专制的时候，官府为人民以上的人”的中国长期以来“官为本”的乱象，“现在共和，人民都是主人，官府即是公仆。官府既是公仆，大家须出资以养其廉耻，所谓国民有纳税之义务也。国家对内，对外有时为保护晋行起见，必须兵力。国家既为大家所有，则兵力亦必全恃乎国民，所以国民又必有充兵之义务。国政百端，绝非少数人所能办理，必合全国。全国协力筹商，始克希望诸政妥善，晋于富强。倘互任少数人独断独行，则势必流于专制，何得云共和。故为防止少数人之专制，凡属国民均有参政之权。所以义务、权利两相对待，欲享权利必先尽义力。”[11]  
　　三、南京临时政府的行政建制启示人们，新的行政建制，不能重蹈旧制度的覆辙，在体制创新上要有新思维、新作为。
　　在领导体制上，南京临时政府建立后，孙中山为代表的革命党人积极主张实行总统垂直领导制和“五权分立”，应该说这是针对辛亥革命前清朝政府腐朽没落的现实，而做出的一种行政管理上的选择与创新。清政府统治下的中国“贪污行贿，任用私人，以及毫不知耻地对于权势地位的买卖，在中国并不是偶然的个人贪欲，环境或诱惑所产生的结果。而是普遍的，是在目前政权下取得或保持文武公职的唯一的可能条件。在中国要作一个公务人员，无论官阶高低如何，就意味着不可救药的贪污，并且意味着放弃实际贪污就是完全放弃公务人员的生活。在土生土长的中国人中，并不缺少身强体壮、勇敢而忠心爱国的人，只是因为无可救药的贪污制度的风行，这个制度受到他们满人统治者的保护，使得中国变成任何国家毫不费力的战利品，并且给我们何以很容易地败于日本人的手中作了解释。” [12]孙中山从领导体制上确立了总长直接受总统指挥，次长也由
总统“简任”，总长、次长各为1人，形成总统—总长—次长三层独任制的领导方式，避免了副职过多，纠缠不清的矛盾。
　　在权力的相互制约上，孙中山后来在1922年的《中华民国建设之基础》中说:“三权分立，为立宪政体之精义。盖机关分立，相峙而行，不致流于专制，一也；分立之中，仍相联属,不致孤立,无伤于统一，二也。凡立宪政体莫不由之。吾于立法、司法、行政三权之外，更令监察、考试二权亦得独立,合为五权。”[13]五权的行使者是五院:立法院、行政院、司法院、考试院和监察院。其中，立法权由立法院行使，行政权由行政院行使，司法、考试、监察三权分别由司法院、考试院和监察院行使，称为五院制。五权分立，是中华民国创立者孙中山提出的一种新的建制主张。他认为中国从前实行行政权、考试权和监察权的流弊很大，而欧美国家所实行立法权、行政权和司法权的三权分立，也不全面，因此，采取西方行政、立法、司法三权分立的长处，并融入中国古代考试权和监察权的优点，而创立了以五权分立为核心理念的宪法，目的是要补救三权分立的缺陷，创立五权分工合作的新体制。这套五权分立的理论，后来纳入到中华民国宪法中，运用到中华民国政府的组织架构上，在总统之下设立的行政院、立法院、司法院、监察院、考试院五院，就是这一理论的结晶。
　　从实践上看，五院的分工也十分明确：国民代表大会（国会），具有任免权，通否权（通过权，否决权），监督权，创制权。立法院具有立法权，审核权，宪法起草权。司法院具有审判权，检察权，宪法解释权。行政院具有行政权。考试院具有考核权，裁撤权。监察院具有监察权，弹劾权。“五权分立”既“承续了西方民主政体中的合理方面,又吸收了中国传统政治模式中的有效成分;既是对外国政治制度的批判吸收,又是对中外政治学说和基本模式的创新”[14]
　　在权力的行使上，主张权力有限，责任分明。首先是大总统权力的行使，要受到四个方面的限制：一是参议院决议的限制，参议院可以通过决议弹劾总统和否决总统的提案。二是参议院同意权的限制，总统上述权力的行使大多都要经参议院同意。三是国务员副署的限制，总统公布法律及命令时，须有国务员副署。四是事实上的限制，如军政、军令权等事实上都是由专门机关行使，临时大总统只是一种单纯的国家元首。其次是国务总理和国务员具有行政责任：一是从国务员的产生看，国务总理由大总统提名，经参议院同意后任命；其余国务员则由总理提名，经参议院同意后由总统任命。所以，国务员实际上并不对总统负责，而是对参议院负责。二是在国家行政活动中，国务员辅佐大总统负其责任，大总统公布法律、发布命令均须国务员副署，如认为发布的命令不合适，国务员有权驳回。三是从总理的地位看，既是国家的实际行政首长，也是国务员的首领，对于国家行政事务负有全面责任。国务总理不仅是国务会议的主席，而且有权中止各部总长的命令和处分，并可对地方长官发布调令和指令。[15] 　
　　南京临时政府的行政建制虽不很完善，权限划分可能也比较粗放，但这毕竟是中国历史上第一个近代化的中央行政体制。这一新诞生的行政建制，没有重蹈古今中外的旧制，体现了在体制创新上的新思维、新作为。它表明南京临时政府建立后，新政权的行政管理的思想理念、行政体制的创新和对行政管理方式方法的创新追求。所有这些，都给后来政府的行政管理以历史性的影响。　　
　　
参考文献：
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[4]王逸峰.1935年以前中国军队上将数量泛滥原因剖析[J].军事史林,2010,(5).
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[7]公布参议院议决临时约法（1912年3月11日）.孙中山全集(第2卷)[M].北京:中华书局,1982.220-224 .
[8] 关于中华人民共和国宪法草案(1954年6月14日).毛泽东文集(第6卷)[M].北京:人民出版社,1999.325.
[9]东方杂志(第 9 卷).第 4 号.1912 - 9.
[10] 令内务部通知革除前清官厅称呼文（1912年3月2日）.孙中山全集(第2卷)[M].北京:中华书局,1982.155.
[11]在石家庄国民党交通部欢迎会的演说（1912年9月21日）.孙中山全集(第2卷) [M].北京:中华书局,1982.479.
[12]中国的现在和未来（1897年3月l日).孙中山全集(第1卷)[M]. 北京:中华书局,1981.103.
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[14]王永祥.中国现代宪政运动史[M].北京:人民出版社,1996.5.
[15]虞崇胜,杨秀实.中国行政史[M].北京:高等教育出版社,1999.