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两岸军事互信机制:功能、挑战及建言

时间:2014-06-10 关注度: 作者:徐晓迪
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两岸建立军事互信机制,结束双边敌对状态,为两岸长久和平与发展提供制度和物质保障,也是两岸签署和平发展协议的重要一环,历史和现实意义重大。本文通过对两岸军事互信机制的功能、基础构建、现实挑战进行分析,在此基础上提出相应的原则性和方案性的建言。

        两岸建立军事互信机制,可以有效遏制“台独”分裂势力,稳定台海局势,减轻双方军事安全顾虑,并从法律层面上改变内战延续的军事对立状态,历史和现实意义重大。但实践过程中的挑战仍不容忽视,有必要提出相应的原则性和方案性的措施。
        一、军事互信机制的概念
        美国“战略暨国际研究中心”(CSIS)关于军事互信机制的定义为:“泛指处理、防止或解决国家间不确定性的一种措施,设计目的在于防止不必要的敌对行动,建立相互信任机制,它可以为正式的或非正式的,单边、双边或多边的,军事或政治性的机制,也可以是国家或非政府组织,为了特别去处理和致力解决长期政治僵局的一种方法”,尔后扩展成“信心建立措施” (Confidence Building Measures,CMBs),它的内涵包括军事、文化和社会交流,主要应用于预防世界各地的冲突。
        信心建立措施可区分为广义和狭义两种类型。广义的信心建立措施,包括政治、经济和环境等几个方面,这些措施与安全可能没有直接关联性,但整体而言,其间接对增进区域信心和安全的贡献,却可能超过那些专门为促进信心与安全而特别设计的措施。[1]狭义的信心建立措施通常是指与军事和安全直接相关的一些增进信心与安全的做法,例如阿尔福特界定信心建立措施为“帮助使军事意图明朗化的措施”。[2]
        此概念最初由欧洲安全合作会议发展而来,成形于1975年签署的《赫尔辛基最终协议》,该协议的精神在于经由当事国双方透过军事信息与人员的交换与交流,来降低双方对于军事演习与军队行动的猜疑,以避免在缺乏政治及军事互信,以及明确适时的情报信息的情况下,误判对方意图,从而导致先发制人的意外冲突。其后,1986年签订了《斯德哥尔摩信心与安全建立措施文件》,1994年签订了《维也纳信心与安全建立措施文件》,日臻成熟与完善,标志着军事互信机制作为当代国际危机管理理论与实践的产物已经走向了成熟。[3]源于欧洲模式的“信心建立机制”,适用于国与国之间的军事互信,很多条款对于当前的两岸关系并不适用,也很难在两岸之间执行,两岸军事互信机制与国际社会不同国家之间建立的军事互信机制有着根本的差别,因此,不宜直接套用现有国际互信理论,应推动具两岸特色的军事互信机制,探寻一个两岸双方均能接受的在“一个中国”框架下的新模式。
        二、两岸军事互信机制的功能
        两岸军事互信机制功能主要包括两种:一是保障功能,结束敌对状态,为两岸和平发展扫除障碍,提供保障;二是稳定功能,签署相关协议,使两岸军事互信机制规范化、制度化。
        两岸共同签署一份包含结束长期以来的敌对状态的法律文件,对历史,对国内外可以有明确的交待,宣布结束敌对状态后,其他相关如涵盖导弹部署、军演相互透明化、军事人员交流、共同维护中国领土和领海主权完整,还有台湾要不要继续购买美国武器等多项内容都会相继有序的展开与进行,万
一爆发军事冲突,也可以最大限度的减少其破坏程度,最大可能的保护台湾平民的生命财产安全和其他正当权益,同时还避免两岸军备竞赛,节省军费开支,将有限的经费用于经济发展和社会进步,为两岸和平协议的协商与签订扩大共识,扫除障碍。
        两岸军事互信机制一旦签署就具备了相应的法律效力,对双方都具有较强的约束力。随着规范的履行,彼此的对外政策、行为的透明度也随之增加,双方的心理预期也日趋稳定,进而愿意展开进一步合作,并通过有效的合作获得对问题的帕累托最优解。[4]同时也增进了双方的了解和信任,为两军关系的拓展建立稳定框架,在此基础上两岸各军兵种之间的功能性交流也可以随之展开,逐步实现功能性交往的制度化。
        制度规范是利益的产物,利益攸关是制度规范产生的必要条件。在共有理念的指导下,为了共享利益,通过签订共守规范,承诺对相关军事行动进行管理,并形成体现透明度和包容性,具有总结、评估和反应能力,提供惩罚功能的制度规范,可以消除疑虑,建立互信,防止冲突发生。[5]通过制度桥梁的作用,会逐步形成一种规范和制约行为的环境,使各行为体在安全上照章办事,有规律互动,信任由此产生,并导致良性循环。基于互信基础上的标准化操作可以有效避免各种人为因素和不可抗力因素导致的事故。“即使事故发生了,也不可怕,因为事先制定了系列共守的行为规范作为预案,这样便有章可循、避免陷入相互攻击的恶性循环,防止矛盾的升级和扩大。”[6]突发性军事安全事件爆发后,双方若缺乏就具体问题直接沟通的渠道就会存在误判及冒险决策的危险,这时互信机制框架内的及时有效的沟通将发挥保障安全的功能,同时机制内化的稳定性可以规避很多人为地如政党轮替、反对团体的示威或者突发事件引起的重大变动带来的风险,为两岸防务交流长期、健康、有序展开提供信心支撑。
        三、两岸军事互信机制的构建基础
        2004年5月17日,中台办、国台办就两岸关系问题曾发表声明指出:“只要承认世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,摒弃‘台独’主张,停止‘台独’活动”,可以在“平等协商的条件下,建立军事互信机制,共同建构两岸关系和平稳定发展的框架”。同年,两岸军事互信机制首次被写入了《中国国防白皮书》,强调“只要台湾当局接受一个中国原则,停止‘台独’分裂活动,两岸随时可以就正式结束敌对状态,包括建立军事互信机制进行谈判”;[7]2006年,两岸建立军事互信机制再度被纳入了当年的《中国国防白皮书》;[8]而最具代表性的是在《告台湾同胞书》发表30周年纪念会上,国家主席胡锦涛与时俱进的提出六点对台新主张,其中第六点提到“两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨,为有利于稳定台海局势,减轻军事安全顾虑,两岸可以就军事问题进行接触、交流,探讨建立军事安全互信机制问题。在‘一个中国’原则的基础上,协商正式结束两岸敌对状态达成和平协议,构建两岸关系和平发展框架。”
        两岸要建立军事互信机制,需要两岸军方多年来交往累积出来的默契与共识作基础,而这种基础也为两岸军事互信机制的建立提供了前提与保障,大致可分为四个要件组成:
        1、“大陆和台湾同属一个中国”,台湾问题是中国内战遗留下来的问题,至今两岸敌对状态并未正式结束,两岸敌对状态是两岸关系发展的不稳定因素,早日结束两岸敌对状态,建立两岸军事互信机制,是进一步发展两岸关系的需要,也是两岸同胞的共同渴求,更是台湾社会保持稳定、经济健康发展的根本大计。
        2、台湾当局应停止和制止任何有关“台独”的分裂活动,在“一个中国”的原则下谈判和解决有关问题,保证两岸双方共同维护中国主权和领土完整的决心,这是两岸建立军事互信机制的充分条件。
        3、两岸关系的回暖很大程度上是双方在“九二共识”上所达成的默契,双方均坚持“九二共识”的政治互信基础,应成为两岸双方都共同遵守的准则。
        4、明确“两岸和平发展的终极目标是走向和平统一”, 推动军事互信必须要对国家统一前途命运做出应有的制度安排,这既符合两岸建立军事互信机制的初衷,也可避免两岸目前的分裂现状长期化、合法化和固定化。       
        四、两岸建立军事互信机制的现实挑战
        1、意识形态的纠结。两岸军方意识形态对立,症结源自过去国共内战、军事冲突所造成的阴影、仇恨,以及冷战、冷和时期所遗留下来的价值观对立,迄今仍无法完全消弭,正如西方学者在分析双边冲突时,提出的一种所谓镜象(mirror-image)概念,即认为两边人民长期处于强烈敌意的对抗状态中,就会形成一种固定和扭曲的观念,在双方疑心极重的情况下,一方所采取的防御性行动在另一方看来可能被解读为挑衅行为,从而引起后者的进一步防御性反应,而此一反应又恰恰证实前者的猜忌,于是双方关系陷入恶性循环之中。[9]加以复杂的国际因素干扰,使得两岸正常军事对话与交流,始终观望,停滞不前。陈水扁时期,对台湾军队进行“台独”教育,试图将台军培养成“台独”的重要工具,极大的恶化了两岸两军正常的交往。 防务领域中正常军事交流合作的缺乏, 造成两岸军事互信缺失,成为两岸防务交流的主要障碍。


        2、双方目的与意图上的差别。两岸在军事互信机制建立的目的和意图方面仍然存在很大的差别。祖国大陆希望通过两岸军事互信机制的建立,有力推进两岸政治互信的积累和增加,推进两岸和解,甚至推动两岸最终朝着和平统一的方向迈进,以达到维护包括大陆和台湾在内的整个中国的国家安全、主权和领土完整。而台湾当局则希望通过两岸建立起军事互信机制,借此达到确保其安全,消除大陆武力攻台风险的机制化安排和战略意图,并没有把推进两岸军事互信与政治互信紧密联系起来,他们推出的步骤和做法虽然比较具体,却刻意模糊“两岸同属一个中国”重要前提,回避通过“一个中国”原则建立两岸政治互信,只是把两岸军事互信机制视为加强其安全的工具,而不是目的,甚至还会给国际社会带来中国大陆放弃武力解决台湾问题的负面猜测,显然双方在军事互信的目的和意图方面的期待存在一定落差。[10]
        3、岛内在野势力的制衡。民进党作为岛内第一大在野党,未来关于建立两岸军事互信机制的任何实质进展,势必会遭到包括民进党在内的泛绿势力激烈反应,定会通过“立法院”对两岸军事互信的具体事宜进行监督与反制。从马英九上台前后关于“两岸建立军事互信机制”的不同表述来看,不能排除马为了2012年竞选连任,暂缓甚至冻结两岸建立军事互信机制的进度和相关政策。
        4、来自美国等外部地缘政治势力的影响。从美国当前的全球战略规划与布局来看,“以台制华”地缘战略不可能根本改变。美国虽鼓励推动两岸建立军事互信机制,试图充当两岸军事互信的“决策咨询者”的角色,一来可以通过台湾问题与大陆在朝鲜核问题、伊朗核问题、全球金融危机、环境问题等方面,增加谈判的筹码;二来从美国国家利益出发,积极介入两岸关系,争取主动,继续保持在台海的影响力,避免沦为两岸关系的“看客”;三来美国还可借助与台湾军方“准军事同盟”的关系和完善的情报交流与共享机制,加强对中国大陆军备发展状况的了解和掌握。总的说来,奥巴马政府对台政策依然会沿袭小布什政府一直奉行的维持台海稳定,防止任何一方单方面改变现状的信条,同时也绝不希望看到两岸建立旨在走向统一的和平协议,更不会容忍可能损及美台军售的军事安全协议。
        5、马当局“国防不休兵”政策的制约。在“国防安全”方面,马当局虽将台湾的“国防安全战略”定调为“守势”,但仍然将解放军作为“假象敌”,保留守势中有攻击能力的战术,虽战术上“不发动第一击”,但仍希望对解放军保留战术攻势能力,即所谓的“国防不休兵”的政策。[11]2009年度台湾“国防预算”,总额高达新台币3256亿元。其中将近2000亿元的巨额经费大部分均用于对外采购。其随后公布的《四年期国防总检讨》报告(QDR)中列出了数量更庞大、武器更先进的军购清单,预计在未来5到10年内,将采购400亿美元的军备。[12]军购一方面可以加强与美国在军事领域的互赖关系,保持与美国在台海战略利益的一致性;另一方面试图将美国拉上两岸军事对话的谈判桌上,变“双边会谈”为“三方会谈”,增加自身谈判的筹码,为美国插手台海局势提供可供操纵的平台。
        五、两岸军事互信机制构建的可行性建言
        1、独立自主的原则。中国军事科学学会副秘书长罗援少将,在探讨两岸建立军事互信机制问题时指出“大陆是否调整军事部署,要根据自身安全需求,独立自主地决定,不能由他人施加压力”,[13]台湾在进行相应的军事部署和军事采购方面也应该本着“一个中国”前提下的独立自主原则,停止与任何国际敌对势力分享大陆军事情报的活动,终止针对大陆的与外国在装备、人员和情报交流方面的活动。[14]通过独立自主的方式与大陆建立军事互信机制,加强双方在军事技术方面的交流与合作,依据相关国防需求制定共同的采购装备方案,逐渐减少和摆脱对国外武器装备的依赖是完全有可能的,也可大大减少国外势力对两岸建立军事互信的干扰。
        2、公开透明的原则。从历史和政策角度看,增加军事透明度不是一项孤立的事务或活动,应将其“置于建立信任措施这个大背景和大前提下来讨论,并考虑到其方向性与层次性,兼顾实力透明与意图透明。”①前者是建立安全互信的前提和关键,后者是具体支撑,两者应同步推进,不可偏废。两岸在安全合作方面发展迟缓,并不在于军事实力的透明程度低,而是由于相互猜忌、戒心和误解太深。在军事透明问题上各相关方对意图和能力的强调不同,反映出有关各方实力地位和意图趋向上的差异。两岸应
首先从战略意图相互透明、初步建立安全互信开始,通过战略对话交流、武器装备及其相关技术采购、人员培训、训练、情报交流合作等方面逐步展开合作,相互开放了一批部队基地、军事科研设施和军工生产基地,提高相互的军事透明度。这种公开透明必须要以独立自主为前提,如果台湾仍维持与美国实质性军事同盟关系,美国又以大陆为最大的潜在对手,那么这种透明无疑是作茧自缚。[15]
        3、平等务实的原则。从军事角度来看,马英九所谓的“撤飞弹”是毫无意义的,导弹相向本是一种敌对军事行动,要撤弹,须先建立军事互信、结束敌对状态,这些要经过谈判才能达成。不谈判,缺乏互信,未结束敌对状态,就要求对方撤弹,不但难做到,也不可靠。台湾当局这种事先设限的谈判方式,“不仅不会促成军事互信,反而‘毒化’探讨军事互信的气氛。”[16]两岸只有在平等协商的原则下,务实讨论“两岸建立军事互信机制”中的各层级问题,从简单做起,逐步深入展开才是应有之义。
        4、积极而为的原则。两岸军事交流均涉及到双方诸多核心利益,因此谈判的难度会很大,双方可以先从诸如共同开发海上油田、捕鱼、打击走私犯罪等具体的、非敏感的、非传统安全领域的功能性事务开始,作为两岸深化互信,探讨政治军事领域合作的前提,为解决两岸政治军事问题创造条件,营造气氛。相对高阶的议题,如意识形态上的纠结、对美军购案等议题可以通过双方民间学者、专家进行交流、研究、评估后找到双方利益的交集点,然后上升到官方层面上逐一化解,“求同存异”到“聚同化异”本身就是一个比较长的过程,搁置争议并不是搁置不谈,不谈意味着无解,这也不符合两岸“搁置争议”的精神,通过对双方争议焦点的源起、性质、矛盾多重入手,积极而为才是正道。
        六、结语
        “两岸建立互信机制不可能一蹴可就,全面和平来自逐步拼凑”。[17]互信源于相互之间的承诺,双方都有信用和信心,并恪守已达成的共识和协议;对于仍未有共识的问题,双方都有互谅互让的诚意。互信程度有深浅之别,当前两岸的互信程度主要体现在两岸两会迄今达成的九项协议和一项共识;未来要逐步破解难题,还须不断增进互信,积累和创造条件。两岸建立军事互信机制,结束敌对状态,共同走和平发展之路,是包括台湾同胞在内的两岸同胞的根本利益之所在。合则两利,分则两害,统则两益,离则两伤,这是中国现实和历史反复证明了的客观事实。两岸双方应抓住难得机遇,积极探讨建立两岸军事安全互信机制的有效途径和方案,诚如连战所呼吁的那样,“现在是从期待迈向落实为行动的时候了。”[18]  

注释:
①由于相关国际实践中所达成的措施主要集中在安全方面,“建立信任措施”因此也被称为“建立信任与安全措施”(CSBMs)。参看约瑟夫·戈德布拉特著,中国国际战略学会军控与裁军研究中心编译:《军备控制导论》,军事谊文出版社2004年版,第11页。

参考文献:
[1]M.Susan Pederson&Stanley Weeks,"A Survery of Confidence and Security Building Measures,"in Ralph A .Cossa,ed,Asia Pacific Confidence and Security Measures,Washington.DC:《The Center for Strategic&International Studies》,1995,82-95.
[2]Jonathan Alford:《The Usefulness and Limitations of CBMs》,in William Epstein&Bernard T.Feld,eds.,New Directions in Disarmament,NewYork:Praeger Publishers,1981,134-143.
[3] [10] [14]陈先才.两岸军事互信机制:理论建构与实现路径[J].台湾研究集刊, 2009,(1).
[4] [6]杨凯.中美军事交流与安全互信机制建设评析[J].世界经济与政治论坛,2009,(4).
[5]朱立群.制度化安全合作与权利的自我约束[J].世界经济与政治,2003,(11).
[7]国务院新闻办公室.2004年中国的国防[M].2004,7.
[8]国务院新闻办公室.2006年中国的国防[M].2006,8.
[9]James E.Dougherty,Robert L.Pfaltzgraff,Jr.,Contending:《Theories of International Relations:A Comprehensive Survey》,2nd.edition,New York:Harper&Row,Publishers,1981,282-284.
[11]吴明杰.国防预算书守势中保留攻势[N].中国时报,2008-9-2.
[12]海洋.台湾军事动态七特点[N].大公报,2008-12-25.
[13] [16]陈东旭.罗援提建立军事互信 调整军事部署是谈判议题[N].联合报,2009-08-15.
[15]吴晓明,徐纬地.军事透明与安全互信— 兼与马伟宁先生等对话[J].现代国际关系,2005,(l2).
[17]林川.连战呼吁两岸推进互信建立军事互信机制[N].大众报,2009-09-23.
[18]建立两岸军事安全互信机制 必须起而行了[N].少年中国晨报,2009-10-08.

来源:广州社院学报

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