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两岸军事互信机制:功能、挑战及建言

时间:2014-06-10 关注度: 作者:徐晓迪
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两岸建立军事互信机制,结束双边敌对状态,为两岸长久和平与发展提供制度和物质保障,也是两岸签署和平发展协议的重要一环,历史和现实意义重大。本文通过对两岸军事互信机制的功能、基础构建、现实挑战进行分析,在此基础上提出相应的原则性和方案性的建言。

        两岸建立军事互信机制,可以有效遏制“台独”分裂势力,稳定台海局势,减轻双方军事安全顾虑,并从法律层面上改变内战延续的军事对立状态,历史和现实意义重大。但实践过程中的挑战仍不容忽视,有必要提出相应的原则性和方案性的措施。
        一、军事互信机制的概念
        美国“战略暨国际研究中心”(CSIS)关于军事互信机制的定义为:“泛指处理、防止或解决国家间不确定性的一种措施,设计目的在于防止不必要的敌对行动,建立相互信任机制,它可以为正式的或非正式的,单边、双边或多边的,军事或政治性的机制,也可以是国家或非政府组织,为了特别去处理和致力解决长期政治僵局的一种方法”,尔后扩展成“信心建立措施” (Confidence Building Measures,CMBs),它的内涵包括军事、文化和社会交流,主要应用于预防世界各地的冲突。
        信心建立措施可区分为广义和狭义两种类型。广义的信心建立措施,包括政治、经济和环境等几个方面,这些措施与安全可能没有直接关联性,但整体而言,其间接对增进区域信心和安全的贡献,却可能超过那些专门为促进信心与安全而特别设计的措施。[1]狭义的信心建立措施通常是指与军事和安全直接相关的一些增进信心与安全的做法,例如阿尔福特界定信心建立措施为“帮助使军事意图明朗化的措施”。[2]
        此概念最初由欧洲安全合作会议发展而来,成形于1975年签署的《赫尔辛基最终协议》,该协议的精神在于经由当事国双方透过军事信息与人员的交换与交流,来降低双方对于军事演习与军队行动的猜疑,以避免在缺乏政治及军事互信,以及明确适时的情报信息的情况下,误判对方意图,从而导致先发制人的意外冲突。其后,1986年签订了《斯德哥尔摩信心与安全建立措施文件》,1994年签订了《维也纳信心与安全建立措施文件》,日臻成熟与完善,标志着军事互信机制作为当代国际危机管理理论与实践的产物已经走向了成熟。[3]源于欧洲模式的“信心建立机制”,适用于国与国之间的军事互信,很多条款对于当前的两岸关系并不适用,也很难在两岸之间执行,两岸军事互信机制与国际社会不同国家之间建立的军事互信机制有着根本的差别,因此,不宜直接套用现有国际互信理论,应推动具两岸特色的军事互信机制,探寻一个两岸双方均能接受的在“一个中国”框架下的新模式。
        二、两岸军事互信机制的功能
        两岸军事互信机制功能主要包括两种:一是保障功能,结束敌对状态,为两岸和平发展扫除障碍,提供保障;二是稳定功能,签署相关协议,使两岸军事互信机制规范化、制度化。
        两岸共同签署一份包含结束长期以来的敌对状态的法律文件,对历史,对国内外可以有明确的交待,宣布结束敌对状态后,其他相关如涵盖导弹部署、军演相互透明化、军事人员交流、共同维护中国领土和领海主权完整,还有台湾要不要继续购买美国武器等多项内容都会相继有序的展开与进行,万
一爆发军事冲突,也可以最大限度的减少其破坏程度,最大可能的保护台湾平民的生命财产安全和其他正当权益,同时还避免两岸军备竞赛,节省军费开支,将有限的经费用于经济发展和社会进步,为两岸和平协议的协商与签订扩大共识,扫除障碍。
        两岸军事互信机制一旦签署就具备了相应的法律效力,对双方都具有较强的约束力。随着规范的履行,彼此的对外政策、行为的透明度也随之增加,双方的心理预期也日趋稳定,进而愿意展开进一步合作,并通过有效的合作获得对问题的帕累托最优解。[4]同时也增进了双方的了解和信任,为两军关系的拓展建立稳定框架,在此基础上两岸各军兵种之间的功能性交流也可以随之展开,逐步实现功能性交往的制度化。
        制度规范是利益的产物,利益攸关是制度规范产生的必要条件。在共有理念的指导下,为了共享利益,通过签订共守规范,承诺对相关军事行动进行管理,并形成体现透明度和包容性,具有总结、评估和反应能力,提供惩罚功能的制度规范,可以消除疑虑,建立互信,防止冲突发生。[5]通过制度桥梁的作用,会逐步形成一种规范和制约行为的环境,使各行为体在安全上照章办事,有规律互动,信任由此产生,并导致良性循环。基于互信基础上的标准化操作可以有效避免各种人为因素和不可抗力因素导致的事故。“即使事故发生了,也不可怕,因为事先制定了系列共守的行为规范作为预案,这样便有章可循、避免陷入相互攻击的恶性循环,防止矛盾的升级和扩大。”[6]突发性军事安全事件爆发后,双方若缺乏就具体问题直接沟通的渠道就会存在误判及冒险决策的危险,这时互信机制框架内的及时有效的沟通将发挥保障安全的功能,同时机制内化的稳定性可以规避很多人为地如政党轮替、反对团体的示威或者突发事件引起的重大变动带来的风险,为两岸防务交流长期、健康、有序展开提供信心支撑。
        三、两岸军事互信机制的构建基础
        2004年5月17日,中台办、国台办就两岸关系问题曾发表声明指出:“只要承认世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,摒弃‘台独’主张,停止‘台独’活动”,可以在“平等协商的条件下,建立军事互信机制,共同建构两岸关系和平稳定发展的框架”。同年,两岸军事互信机制首次被写入了《中国国防白皮书》,强调“只要台湾当局接受一个中国原则,停止‘台独’分裂活动,两岸随时可以就正式结束敌对状态,包括建立军事互信机制进行谈判”;[7]2006年,两岸建立军事互信机制再度被纳入了当年的《中国国防白皮书》;[8]而最具代表性的是在《告台湾同胞书》发表30周年纪念会上,国家主席胡锦涛与时俱进的提出六点对台新主张,其中第六点提到“两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨,为有利于稳定台海局势,减轻军事安全顾虑,两岸可以就军事问题进行接触、交流,探讨建立军事安全互信机制问题。在‘一个中国’原则的基础上,协商正式结束两岸敌对状态达成和平协议,构建两岸关系和平发展框架。”
        两岸要建立军事互信机制,需要两岸军方多年来交往累积出来的默契与共识作基础,而这种基础也为两岸军事互信机制的建立提供了前提与保障,大致可分为四个要件组成:
        1、“大陆和台湾同属一个中国”,台湾问题是中国内战遗留下来的问题,至今两岸敌对状态并未正式结束,两岸敌对状态是两岸关系发展的不稳定因素,早日结束两岸敌对状态,建立两岸军事互信机制,是进一步发展两岸关系的需要,也是两岸同胞的共同渴求,更是台湾社会保持稳定、经济健康发展的根本大计。
        2、台湾当局应停止和制止任何有关“台独”的分裂活动,在“一个中国”的原则下谈判和解决有关问题,保证两岸双方共同维护中国主权和领土完整的决心,这是两岸建立军事互信机制的充分条件。
        3、两岸关系的回暖很大程度上是双方在“九二共识”上所达成的默契,双方均坚持“九二共识”的政治互信基础,应成为两岸双方都共同遵守的准则。
        4、明确“两岸和平发展的终极目标是走向和平统一”, 推动军事互信必须要对国家统一前途命运做出应有的制度安排,这既符合两岸建立军事互信机制的初衷,也可避免两岸目前的分裂现状长期化、合法化和固定化。       
        四、两岸建立军事互信机制的现实挑战
        1、意识形态的纠结。两岸军方意识形态对立,症结源自过去国共内战、军事冲突所造成的阴影、仇恨,以及冷战、冷和时期所遗留下来的价值观对立,迄今仍无法完全消弭,正如西方学者在分析双边冲突时,提出的一种所谓镜象(mirror-image)概念,即认为两边人民长期处于强烈敌意的对抗状态中,就会形成一种固定和扭曲的观念,在双方疑心极重的情况下,一方所采取的防御性行动在另一方看来可能被解读为挑衅行为,从而引起后者的进一步防御性反应,而此一反应又恰恰证实前者的猜忌,于是双方关系陷入恶性循环之中。[9]加以复杂的国际因素干扰,使得两岸正常军事对话与交流,始终观望,停滞不前。陈水扁时期,对台湾军队进行“台独”教育,试图将台军培养成“台独”的重要工具,极大的恶化了两岸两军正常的交往。 防务领域中正常军事交流合作的缺乏, 造成两岸军事互信缺失,成为两岸防务交流的主要障碍。

来源:广州社院学报

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