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国家监察制度演进:重要变量与策略选择

时间:2019-01-23 关注度: 作者:毛昭晖
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文章就国家监察制度,从历史制度主义的视角,对党的十八大和十九大期间反腐败发展历程进行比较分析,结合《监察法》的实施,提出了两个重要变量对监察制度演进的影响,一是监察机关的本质属性,即监察机关政治属性与法治属性的趋同化对监察制度演进的影响;二是监察机关的基本职能,即监督职能与调查职能的均衡性对监察制度演进的影响。并分析当前导致这两组变量不平衡的内在原因,提出如果不及时通过再平衡策略调整这两组变量,有可能导致监察制度变迁背离我们预设的制度目标,最终影响到反腐败斗争压倒性态势的巩固和发展。

国家监察制度的演进,有着外部因素和内在变量。内在诸多变量中,有两组变量对监察制度演进具有重大影响。一是监察机关的本质属性,即监察机关的政治属性与法治属性的趋同性对监察制度演进的影响;二是监察机关的基本职能,即监督职能与调查职能的均衡性对监察制度演进的影响。

  一、政治属性与法治属性的趋同化对监察制度演进的影响

  在历史制度主义学者眼中,制度是嵌入政体或政治经济组织中的正式或非正式的规则,探讨监察制度的演进路径不能脱离中国现行政治体制和政治生态。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,这一最高政治原则决定了执政党通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)①赋予国家监察机关在维护中国共产党执政安全中的特殊功能,正如2015年11月,王岐山在会见基辛格时说的,“我们将与时俱进,探索党长期执政条件下强化党内监督和对国家机器监督的有效途径”②。毋庸置疑,现行国家监察制度的建立,是强化执政党对权力机关、法律机关和行政机关等国家机关实施有效监督的重要途径,这也就是为什么说监察体制改革是“事关全局的重大政治体制改革”。这一功能定位决定了监察机关首先是政治机关,政治属性必然成为监察机关的第一位和最重要的属性。从《监察法》和监察实践综合考量,监察机关的政治属性主要体现在以下几方面:

  第一,从功能看,监察机关是政权维护机关。“坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,维护党中央权威和集中统一领导”是监察机关的根本使命。元世祖忽必烈曾精辟地指出御史台的功能,“中书省是我的左手,枢密院是我的右手,御史台是我用来医治左右两手的。”[1]御史台的地位,与“总政务”的中书省、“秉兵柄”的枢密院,并立为中央三大重要机关之一。不可否认,从党的历史看,分裂党,危及党执政安全的隐患来自于党内,来自于高层,周永康、郭伯雄、徐才厚、苏荣、令计划、孙政才等腐败案件充分说明了这一点。今天,共产党领导人民当家做主取得执政地位,维护党的执政安全,清除政治隐患,也就是维护人民政权的稳定和权威,因此,这当然成为监察机关的首要任务。

  第二,监察制度是党领导下建构的政治制度。监察机关的决策方式与组织原则、机构设置与人员选任、职权行使与工作方式等,均凸显政治机关的组织特征。如党的纪委与国家监委合署办公;除中央外,纪委书记兼监委主任;坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定和少数服从多数的组织原则;监委委务会与纪委常委会议合并召开;监委不设党组,根据党管干部原则,研究干部人事问题需以纪委常委会名义进行等。

  第三,监察机关的政治属性决定了监察官员政治伦理要求的特殊性。监察官员与中国古代监察官和境外监察官有着较大差异,中国古代“御史弹事,自今以后,不须取大夫同署”、“御史台所欲弹事.,不须先进状”[2]监察御史个人独立行使监察权,成为中国古代监察机关的重要特征,故依法纠弹,正直敢言也就自然成为监察官首要政治伦理,“择人臣中朴茂纯直,能安贫守节、不附权倖,慷慨论事者”[3]为御史。香港廉政公署对监察人员的专业守则是“坚守诚信和公平原则,尊重任何人的合法权益,不偏不惧、大公无私执行职务,绝对依法办事”,法治和中立是其政治伦理的核心要旨。丹麦议会监察专员由议会选举产生,但在履行职责时独立于议会,强调监察专员的独立性和忠于宪法。《监察法》第五十六条规定:“监察人员必须模范遵守宪法和法律,忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密”。党中央尤为强调监察人员“忠诚、善政和为民”等政德要求。一般而言,忠诚、善政和为民三者之间并不矛盾,特殊情况下产生不一致时,“对党忠诚”与“在重大原则性问题上必须与党中央保持一致”则成为监察官员的首要伦理标准。

  监察机关政治属性的内涵是极为丰富的,但实事求是地说,从《监察法》本身看,我们并未看到政治属性的明显烙印,政治属性的制度化内容更多地源自于中央纪委、国家监委等权威机构的一些释义和监察实践中形成的非正式制度。正因如此,监察机关政治属性的张力和弹性是巨大的,为其政治权能的扩展提供了条件,同时也带来了一定的不确定性风险。形象地说,监察机关的内在属性犹如硬币的两面,一面刻的是政治机关,另一面刻的是法治机关。国家监委是国家最高监察机关,所承担的监督、调查和处置等多重职责,决定了政治属性绝不是监察机关的唯一属性。政治属性是管大局、把方向的,它是贯穿于监察活动全过程的基本原则和行动指南。政治属性的作用主要体现在以下几方面:一是对《监察法》的立法、释法进行指导;二是政治原则与法治原则冲突时的解决原则;三是监察权与其他政治性权力进行结构性调整的依据原则等。监察机关的政治属性辐射范围应有明确边界,实践中,能否直接运用政治属性作为办理具体案件的依据,是《监察法》实施中的重大理论问题和实践难题。由于政治属性的抽象性和模糊性,决定了不能直接运用政治属性延伸出来的政治价值和意识形态理念作为办理监察案件的直接标准和依据,这一点与《纪律处分条例》是有差异的。但是当政治属性与法治属性基本一致,二者没有矛盾性冲突时,可以运用政治属性作为监督执纪和案件办理的指导思想和遵循原则。如运用“监督执纪四种形态”是《纪律处分条例》赋予党的纪律检察机关的职责和工作方式,它与《《监察法》》第五条“惩戒与教育相结合,宽严相济”的基本原则相一致的,在监察实践中,可以参照“监督执纪四种形态”的标准,开展监察活动。

  法治属性是一个崇高而又模糊的概念。所谓法治,即相对于“人治”的“法律之治”,“前者意味着专断和任性,后者则力图确立某种非人格的统治,以去除人性中固有的弱点。”[4]监察机关法治属性能否彰显与中国法治环境息息相关。党的领导体制体现为对上负责的权力结构,而中国法治发展的具体路径以建构式为主,故权力体系的等级制、服从制和政治唯上与法治的公平、公正与民主等价值难免有所冲突,进而使得中国法治容易受政治权力的影响。随着中国经济社会进行的结构性转型,“一切依法行事,等所有法律程序走下来,一切都已时过境迁,依法求变无异于刻舟求剑。”[5]因此,运用极富灵活性的党内法规来代行部分国家法律的功能,成为中国法治建设的特有风景。这点上,党的十八大期间表现得尤为突出,在反腐败法治体系中,不断增强并呈现主体性的党内法规体系对监察机关的法律属性影响甚大,可见,监察机关的法治属性受政治属性和党内法规体系的影响,更多地体现在应然层面:

  第一,遵循《监察法》至上原则。凡与《监察法》有抵触和不一致的其他法律法规和政策均应修订。《监察法》有明示性规定的,应当完全依据《监察法》,不得以法外的政治属性否定《监察法》的明晰性条款。

  第二,监察机关自身必须受到监督制衡。监察机关必须受到人大及其常委会、党的委员会、党的纪委以及社会民主监督机制的监督制衡。但要强调,这些监督制约不能破坏监察机关正当、合法地行使监察权。

  第三,必须依据公认的限制监察自由裁量权的一整套法律规则,防范监察权滥用和不正当行使是监察法治的重要内涵,这点上,在留置、冻结、技术调查措施等核心监察权行使上显得尤为重要。

  第四,法律上的平等。这里讲的“法律上的平等”,是指监察机关履行职责及相关活动必须遵循公平正义原则,平等地对待任何人,包括职务违法和职务犯罪的嫌疑人、被告人。

  第五,国家治理中,政治制度、经济制度、社会制度和法律制度的任何变革,都与监察制度息息相关,监察制度是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要制度,它们之间存在着内在的制约和互动,监察法治必须与党和国家其他各项制度的法治化协同发展,才合乎监察法治的内在要求。

  第六,没有社会民主监督制度支撑的监察法治是脆弱的,从《监察法》内容看,社会监督、民主监督等均没有可操作性的明示性规定,这可谓是一种缺憾。社会民主监督本身就是党和国家自我监督的一种方式,绝不能将其排斥在国家监察制度之外,它是监察法治化的基石。

  在实践中,一种观点认为,如果监察体制改革的法治化步伐过快,有可能会削弱党对监委的全面领导,故监察法治化步子应当稳妥,应当完全服从于政治属性的需要。另一种观点认为,单一的执政党监督模式已经无法满足新时代反腐败斗争的常态化、法治化的需求,纪委监委一元化领导体制形成的改革意图,是在保证党对监委统一领导与推进监察法治之间寻找一种制度平衡。毋庸置疑,党的领导与监察法治二者之间并不是一个层面的问题,党对监察机关的全面领导是监察法治的基础和前提,监察法治本身就是党领导监察工作的重要方式,执政党通过《监察法》将党的意志和要求转化为法律,客观说,监察机关的政治属性就是党的意志的体现。比较监察机关的政治属性与法治属性,我们不难发现,在导致二者价值冲突的多重因素中,制度并列影响较大。制度并列,是指在某一时间点存在的制度是由不同时期异质性要素所构成,这些要素是由不同时期,根据不同需要客观形成的,具有各自不同的逻辑。故同一制度的不同异质性要素之间往往会发生冲突,冲突结果导致路径依赖,甚至推动制度变迁。如纪委书记任监委主任的问题,纪委书记是原有身份,而监委主任是新身份,不同时期形成的两种不同身份归集在一个人身上,自然会产生角色错位、甚至角色矛盾,纪委书记的原生身份决定了他往往以纪委书记的理念、意识考虑问题,通过选择、诠释、整合和执行理念来推动监察工作,作为监委主任的依然是纪委书记的角色,政治属性战胜了法治属性。再如,《监察法》规定监察机关有权对“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”,“权力寻租和利益输送”成为职务违法犯罪的新罪名。此前,“权力寻租和利益输送”仅仅是对腐败行为的学理性表述,内涵具有极大的包容性和抽象性。成为法定罪名后,自然会与受贿罪、行贿罪等罪名的构成要件出现重合和矛盾。立法初衷或是为了应对新型腐败,但在监察实践中由于概念模糊、弹性很大,容易成为政治属性扩张的法律依据。再如,在职务犯罪案件调查期间,监察机关认为案情复杂、疑难或者案情重大,需要检察院指导、提前熟悉案情的,可以提请检察官介入指导。检察机关提前介入案件,有助于提升办案效率和办案质量,有助于公诉效率,强化检察机关对监委的监督。但在现实中,当监委意见与检察院介入意见有重大分歧或检察院在介入中发现非法证据时,解决机制是将介入意见层报监委主任,监委主任最后有决定权。在这里,检察机关的法治属性与监察机关的政治属性产生冲突的结果,依然是政治属性战胜了法治属性。

来源:《理论与改革》

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