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监察委员会有效运行的结构化逻辑分析

时间:2019-01-23 关注度: 作者:庄德水
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从监察委员会有效运行逻辑来说,在宏观层面,执政党领导为国家监察体制改革和监察委员会有效运行提供了政治保证,国家监察是执政党治理国家和治理政党的结构化机制。监察权的政治性及其产生均源于党的领导权,运用监察权旨在实现党的领导和执政的具体化。在中观层面的具体实践中,监察委员会运行与纪律检查委员会运行是一体化的,合署办公是党领导国家监察工作的组织形式,民主集中制原则是对监察权行使的一种结构性制约。在微观的程序层面,监察运行具有法治依据和程序保证,基于监察运行的纪法衔接,监察证据可以应用于纪律审查,提高纪律审查的法治性;基于监察运行的司法衔接,监察委员会应与检察机关、审判机关实现法律协同和程序衔接。

 随着《中华人民共和国监察法》的颁布实施,国家依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,各级监察委员会的法律地位得到确立,监察运行的整体框架得到确认,国家监察体制在法治轨道上运行并日益完善。国家监察委员会作为一个新的国家机构,有其独有的组织结构、运行特征和法律规范等。如何保证各极监察委员会的有效运行是一个现实问题,这涉及整个政治体制的运行状况,也涉及到监察委员会内部工作流程和机制设计。在这里,本文认为监察委员会有效运行的基础在于结构化逻辑。要实现有效运行,一方面要发挥监察委员会结构化运行优势。国家监察体制是我国政治体系的结构性内容,监察委员会拥有独特的监察资源,发挥着不同替代的政治功能。另一方面要解决结构化运行本身所带来的一系列问题,比如依法反腐问题、程序配套问题、纪法衔接问题等。监察委员会所面临的困境和挑战主要来自于“生于斯、长于斯、成于斯”的制度因素,要解决问题需要监察委员会突破现行体制机制的限制,在法治框架内寻求程序完善和制度突破之路。在此,结构化是一个描述性概念,意指监察委员会运行主要基于监察权的职能分解,以党的领导为核心,以组织形态为基础,监察委员会内部各程序和机构要素之间形成一个整体性的结构安排,实现宏观的政治设计、中层的组织结构、微观的程序规范的整体化。

  一、监察委员会有效运行的政治设计

  (一)国家监察是政党执政的具体方式

  国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署。执政党的领导权与国家治理权相融合,是党在新时代探索治国理政的一种新创制。国家监察体制改革的重要目标在于实现党对监察工作的领导,这是打开监察委员会结构化运行的“密钥”。

  中国是一个“党治国家”,执政党的政治意志和领导政策居于国家政治生活的核心地位。正因为此,党的十九大报告强调:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”执政党的执政方式直接影响到国家的政治发展。“在现代政治条件下,掌握国家政权的政党,不管是否拥有对国家政权的领导权,其实际的存在和发展都要受到来自依法形成的国家政权的制约和规范。”[1] 也就是说,执政党的领导地位、领导权都是具体的,需要与国家政权相结合,需要通过一定方式体现出来,转化成实实在在的政治资源,并由具体的政治机关来承担和执行执政党意志。在这里,国家监察体制改革是党的全面领导的具体化,其目的在于加强党的领导,推动党和国家的发展。监察委员会是一个具体的反腐败工作机关。

  根据改革设计,国家监察体制改革的决策者是执政党权威,执政党的全面领导冲破了国家监察体制改革的制度障碍和思想束缚。从一定意义上说,国家监察体制改革是执政党革新领导方式的一种政治尝试,执政党试图借助国家监察体制改革,推动党内监督与国家监察的统一,探索如何避免“党不管党”“党国不分”“以党代政”等问题,解决如何“依法治国”“党政协调”“议行合一”等问题。执政党领导方式的转型,促进了国家权力结构和权力关系的变化,领导权不再显得虚化,领导组织也不再停留于制度的“应然”层面。党的领导和执政不能超越于人民权力之上,党必须在宪法和法律范围内活动。执政党对于国家政治生活而言,不是一种嵌入式关系,而且一种整合式关系,党组织深深地整合入国家政权,国家政权依靠党组织发挥作用。“共产党作为执政党对国家生活和社会生活实行政治领导,这种领导必须以政治权力作为合法性基础。这种政治权力从抽象意义上讲,就是执政权。执政权在具体表现形式上可以分解为政治决策权、行动指挥权、关系协调权、干部管理权、行为监督权、责任追究权。在政治权力体系中,监察权的权能覆盖了干部管理权、行为监督权、责任追究权等领域,是执政权意义上的一种复合型政治权力。”[2]

  国家治理现代化离不开党的全面领导。强化国家监察是党推动国家治理现代化的重要内容,旨在实现党和国家的自我净化和自我发展,解决党和国家自身存在的问题。深化国家监察体制改革,既是推动国家治理现代化的具体方式,也是转变领导方式和提高领导水平的具体体现。历史经验表明,一个健全完善的权力监督体系是国家治理体系不可或缺的内容,发挥着纠偏和校正的功能,保证国家治理不偏离正确轨道。国家治理转型的过程其实是国家权力结构转型的过程,贯穿着权力的监督逻辑,权力腐败必然阻碍国家治理进程。实践表明,权力监督体系越健全,国家治理将会越有效。党内监督和国家监察都是具体的权力监督类型,前者针对违反党的纪律问题,后者针对违反国家法律问题,违纪、违法、职务犯罪等行为受到纪检监察机关一体化的制裁。权力监督是维护民主政治、推动国家治理的有效措施。党内监督与国家监察形成一个有机整体,不仅完善了国家权力监督体系,提高整体监督效力,而且为如何实现国家治理的价值目标提供了新的监督思路。

  从监察委员会结构化逻辑来说,国家监察是执政党治理国家和治理政党的权力机制,监察委员会是执政党领导体系中必不可少的结构化元素。党的纪律相当于执政党的“家法”,“家法”是国法的具体化,其适用范围要远远大于国法,其制约程度要高于国法,这是执政党对人民负责的政治承诺和实践行动。依法治国和依规治党是统一的,依法治国旨在解决执政的合法性问题,依规治党旨在解决领导的有效性问题,二者统一于国家治理体系,且都是国家治理的政治实践成果。“党的纪律与国法都是国家治理体系的重要方式,是国家治理能力现代化的统一体,具有规范效力上的‘形式’与‘实质’辩证统一的特征。”[3]从“形式”效力看,党纪严于国法。任何党组织、任何党员遵守党的纪律是无条件的,执纪没有时限限制。从“实质”效力看,国法效力与党纪效力位阶属性不同。党规党纪是党员的底线,法律是全体公民的底线,法律惩处要严于党纪处分。监察权的内部类型化配置为监察委员会针对不同情形适用“党纪”与“国法”奠定了基础,“党纪”与“国法”的衔接关系又为反腐败目的的最终实现提供了制度保障。

  (二)监察权的政治性源于党的领导权

  在当前学界,对监察权性质的界定存在争议。一元论观点认为监察权是一种新创制的权力,是独立于立法权、行政权和司法权之外的“第四权”。“监察权作为‘第四权’在社会发展中走出了一条以扼止公权滥用为起步,以推进权力善治、权利维护与保障为使命的成长之路,成为促进现代政府‘廉能、善治’的重要推进与保障机制。”[4]二元论观点认为监察权是不同权力属性的整合,是行政性与司法性的统一,“监察委员会的权力兼具行政性与专门调查性,根据此二元属性,可以在监察委员会内部规定行政调查处置部门和专门调查部门的分立,并确立相应的权力配置、运行和监督制度。”[5]多元论观点认为监察权具有复合性,是对原先的来源权力的扬弃。“国家监察体制改革对人民政府的行政监察权、预防腐败局的腐败预防权及人民检察院的职务犯罪查处与预防权这几种不同形态及属性的权力重合或者融合在一起产生并区别于原形态属性的新权力形态——国家监察权,而非简单地将不同权力的属性合并为一个整体权力,并在此基础上对既往权力属性进行改造、扬弃和克服进而涅槃,带来该权力属性的质的飞跃,形成了国家监察权作为新型复合性国家权力的本质属性。”[6]无论是非,这些观点都从某个侧面提供了思路。监察委员会具有政治性,其定位是一个政治机关。监察权既具有国家权力属性,又具有党的执政权力属性,实现法治性与政治性的统一。改革后,“监察委员会依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法,但又决不是司法机关。这实际上是新的拓展、新的开创,监督对象和内容增多了。”[7]

  受传统经典启蒙思想影响,国家普遍实行“三权分立”的政权组织形式,通过不同国家权力的权能分解和不同国家机关之间的相互牵制,达到相互制约制衡的目的。在我国,人民代表大会不仅是国家权力机关,而且是国家的立法机关。一切国家机关由人民代表大会产生并向人民代表大会负责,因而不可能形成西方国家那样,立法权、司法权、行政权绝对独立、相互制衡的权力结构。在本源上,人民是国家的主人,享有广泛的监督权,但人民群众只能是从宏观上来监督国家机关的工作,而不可能对国家机关权力行使的具体情况进行监督。为了保证各级国家机关都能够体现人民意志,就需要在人民监督国家机关行使权力的基础上,设立一个专门的国家机关来监督其他国家机关权力的行使。监察制度是我国政治制度的重要组成部分。在现行国家权力结构中,用监察权来保证行政权、检察权、审判权的依法行使,是国家政权组织形式的内在需要。

  要理解监察权性质,应当跳出原有的三权分立思维框架,不能仅从立法、行政、司法三维角度分析监察权。在中国特定的议行合一政治体系中,立法权事实上要高于其他权力,行政权、司法权、监察权等权力都是在国家权力体系内获得合法性,并非像西方国家那样,立法权与其他权力类型相并列。“西方国家普遍将权力划分为立法、行政、司法三权,并没有设立单独的监察权,须知,这固然是权力分化的一种模式,但绝不是唯一的模式,更不是权力分化的金科玉律,只有跳出三权分立的定势思维,才能取长补短有所扬弃。”[8]监察委员会所拥有监察权是一种新的权力形态,“一个分立的廉政的分支的确可以在工作中取得巨大的成功,只要其能够恰当地分立出来。这种廉政分支并非传统的三权中的任何一支,我们不能仅仅因为这一事实而否定其在现代权力分立中的地位。”[9]正因为此,监察委员会不是行政机关,也不是司法机关,是行使国家监察职能的专责机关,依照法律规定独立行使监察权。监察权是一项单独的国家权力,一经最高国家权力机关创设便具有其自身的权力属性,不同于原先的来源权力,在国家权力结构体系中具有独立性。

  监察权的政治性及其产生均源于党的领导权,运用监察权旨在实现党的领导的具体化。监察权运行是党在国家政治生活中开展领导和执政的一种活动。监察权运行是党的领导和执政实现一致的结构化机制,监察委员会的有效运行取决这个结构化机制能否自主运转、能否实现依规治党与依法治国的统一,以及能否实现自身内部结构的耦合。监察权与党的领导权、执政权紧密联系在一起。党作为一个整体,党的领导和执政本身包含监督的含义,执政党不能放弃权力监督的职责。正因为此,监察权既是一种国家权力,也是一种政治权力。处于领导地位,党有职责管好各党组织和全体党员;处于执政地位,党有职责维护政权的清廉和纠正腐败问题。加强国家监察,既是党提高领导水平、巩固执政基础的要求,也是推动国家治理、实现改革发展的保证。

  二、监察委员会有效运行的组织结构

  (一)合署办公的组织体制

  党的十九大报告指出:“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”《深化党和国家机构改革方案》提出:“将监察部、国家预防腐败局的职责,最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合,组建国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称。”合署办公是指两个或两个以上工作性质相近、联系较密切,在同一地点办公。基本特征是经过一定组织程序批准,在政府机构系列中只作为一个机构;其中的各组成机构都有自己独立的名称、印章,并可单独对外开展工作;行政后勤工作、党的组织工作的人员是统一的。[10] 20世纪,一些西方发达国家的政府运作就曾采用合署办公体制。建国初期,各级政府也曾采用合署办公体制来减少行政经费支出。

  纪检监察机关自1993年以来实行合署办公体制,实践证明,合署办公能够有效破解反腐败体制机制不畅、资源力量分散的困境,有利于反腐败决策指挥体系更加集中统一、反腐败资源力量更加集中统一、反腐败手段措施更加集中统一,把纪委执纪审查实践中运用的手段和法律法规规定的调查措施结合起来,使监察手段更加丰富、多元,为惩治腐败提供重要保障。[11] 特别是在新的国家监察体制中,合署办公比以前更进一步,以前是职能相近的行政监察职能与党内执纪职能的合并,现在则包含进原司法系统的查处职务违法和职务犯罪权力,“合署”的范围更广了。“监察委员会与党的纪律检查机关合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公权力的公职人员进行监督,从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局,形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制。”[12] 合署办公目的在于,加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

  在合署办公体制中,各级监察委员会要运用监督执纪“四种形态”,“经常开展批评和自我批评、约谈函询,让‘红红脸、出出汗’成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”[13] 监督执纪“四种形态”虽然作出“监督执纪”的限定,但不仅要求运用于监督执纪工作,而且要求运用全面从严治党全过程和其他重要工作,包括监察调查。监察调查既要讲法律讲政策,依法依规反腐,也要讲政治讲纪律,从政治上解决腐败深层次问题。在案件调查过程中,既要严格依法收集证据,也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作,靠组织的关怀感化被调查人,让他们真心认错悔过,深挖思想根源,而不仅仅是收集证据,查明犯罪事实。[14] 这说明监察委员会不是一个专门的执法部门,而且一个政治机关,要求善于运用政治方式来解决职务违法犯罪背后的思想根源,提高监督调查处置的整体效果,达到法纪效果、社会效果和政治效果的统一。

  合署办公是一种新型政治关系模式,涉及到不同权力类型的运行秩序。在纪检监察机关第一次合署办公探索中,党的纪律检查委员会与政府系统的监察机关实行合署,为理顺党政关系,强化政党领导与政府运行提供了思路。在这次纪检监察机关合署实践中,党的纪律检查委员会与国家层面的监察委员会实行合署,合署的权力类型和机构类型发生了变化,权力关系不是政党与政府之间的关系,而是执政党与政权之间的关系。这是一种新的“党政关系”,说明纪检监察机关合署办公从重视职责分工,发展到更加重视职责统一、资源集约、工作协作和程序协调。在合署办公前提下,执政党掌握了国家治理的主导权和监督权,有条件打造一支政治精英来实现国家治理现代化的目标。

  监察运行是一种线性结构模式,属于监察委员会内部工作,没有外部力量的介入。这种线性结构模式能够保证监察权的高效运行,提高监察委员会的办事效率,并且可以对被调查人形成强大的心理威慑。这种权力运行的结构模式是监察委员会的工作需要,也符合当前反腐败的时代需求。在形式化的法律方面,监察委员会与纪律检查委员会分别针对不同的审查监察对象开展工作,但在实际运行中,监察委员会与纪律检查委员会合二为一,作为一个整体机构开展工作,不管针对具有党员身份的对象,还是针对非党对象。这种运行特点是我国监察体制所独有的。

  (二)监察决策的组织方式

  民主集中制是党和国家政权的根本组织原则和领导原则,也是党和国家政权决策制度的一大优势。《中华人民共和国宪法》第3条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。监察委员会作为一个国家机构,同样要遵守这条组织原则。根据《监察法》规定,在监察程序方面,要求“监察机关主要负责人依法批准立案后,应当主持召开专题会议,研究确定调查方案,决定需要采取的调查措施。”“监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定。”根据现行决策实践,监察委员会实行集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定和少数服从多数原则。凡属应当由监察委员会讨论和决定的事项,必须由集体讨论研究决定,任何个人无权擅自决定和改变。在集体讨论和决定问题时,个人应当充分发表意见。线索处置、案件调查、涉案款物管理、处置执行等方面重要问题,必须经集体研究后,按程序报批。民主集中制原则本身是对监察权行使的一种结构性制约,把集体决策优势继承性地应用于监察运行,既是对党的执政经验的提升,也是对监察程序的结构化构建。监察运行的结构化构建不可能脱离现行的工作机制和方法,把这些行之效的工作机制和方法应用于监察运行,能够使监察运行与纪检运行保持一致性。在运用民主集中制原则的同时,监察委员会决策实行主要负责人的负责制。比如,《监察法》规定初步核实的要求,“初步核实情况报告和分类处理意见报监察机关主要负责人审批。”实行民主集中制与主要负责人的负责制的相结合,其目的在于共同保证监察权的有效行使。之所以采取民主集中制的集体决策与主要负责人的负责制相结合的决策方式,其目的在于从源头上形成权力制约,避免工作失误。纪律审查和监察调查是一项政治性极强的工作,不允许出现个人武断、以案谋私等问题,更不允许因决策程序原因而出现工作失误等问题。

  监督执纪与监察执法的关系是二元化的吗?在这里,不宜将监督执纪与监察执法进行对立,在同一机构内部,把二者进行绝对区分,其意义并不大。监察委员会与纪律检查委员会之间的结构化关系,其表现形式是高度融合,作为一个统一机构对外开展活动,以整体名义来处理事务。并且,由同一批人承担具体纪检监察任务,难以让纪检监察干部将其自己的行为硬性细分成监督执纪和监察执法。若要强行进行机构分离,那么很可能会出现重复执纪和执法问题。若纪检与监察在结构方面强行二元分化,将会撕裂纪检监察机构本身的整体性。在一体结构化运行的框架内,程序分离是一个现实的选择,不如由“硬性”的机构分化转为“软性”的程序分离,这无疑可以解决法理困惑。更重要的是,纪检监察干部的具体行为将受到党纪和国法的双重约束。

  三、监察委员会有效运行的程序规范

  (一)监察调查的司法衔接

  从现行监察体制改革实践和《监察法》执行情况来看,学界争议最多最为激烈的当属“调查权”的性质及其运用问题。有的观点认为调查权与侦查权之间存在区别,“监察委员会调查权并非刑事侦查权,虽然具有刑事侦查权的‘实质’,但由于监察委员会调查权具备‘行纪检’三种调查权的特质,即便在调查职务犯罪时,也不能将之割裂开而与刑事侦查权等量齐观。”[15] 有的观点认为调查权与侦查权同属一种权力,只有语言表述不一致,“监察委员会行使调查权,这一调查权不但用于违纪案件,也用于违法案件。当调查范围覆盖刑事案件的时候,这种调查权就与‘刑事侦查权’有着相同的实质,只是不冠以‘侦查’之名,规避了《刑事诉讼法》的约束。”“国家监察委员会查证案件,名义上是调查而不是侦查,这就使人民检察院作为法律监督机关对于侦查活动的监督权在这个领域没有用武之地。”[16] 有的观点认为调查权与侦查权的具有相同属性,“尽管监察体制改革的决策者再三强调监察委员会的调查权不属于侦查权,但我们认为这种定性是不准确的,并不符合我国监察机构调查活动的实际情况。从这种刑事调查的形式和后果来看,它已经具备了侦查权的基本属性。”[17] 不管调查权的权限和权能如何以及调查与侦查下一步是否作进一步的划分,监察调查都应遵循监察法的要求和国家相关法律规定,不能把监察调查作为一个特殊的凌驾于法律之上的权力或事务加以对待。

  以上争议的焦点其实在于监察委员会的调查权行使如何实现法治化。根据官方说法,“监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关,与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同。反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪,国家监察法也区别于刑事诉讼法;监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权,不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”“监察委员会不是司法机关,不自行搞一套侦查体系。”[18]根据这一逻辑,监察委员会的监察调查属于内部调查,不适用刑事诉讼法,律师无权进行涉入。纪律审查与监察调查是同一过程的不同行为,律师介入无法分清是针对纪律审查事务还是针对监察调查事务。但从实际运行来看,调查权要适应刑事诉讼法的标准,不能脱离刑事诉讼法对工作程序和监察证据的要求。如有可能,可以专门制定监察诉讼法,对监察调查实行监督制约。

  基于监察委员会在国家权力结构中的事实地位,有人担心监察委员会的主任由纪委领导兼任,而纪委领导在地方党委的决策发言权和政治影响力一般要高于检察机关和审判机关领导,监察委员会位高权重,检察机关和审判机关将很难对监察委员会形成制约。经结构化运行的案件移交给检察机关后,检察机关可能无法对移交过来的案件证据持怀疑态度,形成对抗,也无法按《监察法》的规定执行,“认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。”换言之,主要担心监察委员会的“调查中心主义”会形成新的“侦查中心主义”,检察机关的公诉环节无法制约和纠正监察委员会的权力运行,作出非法证据排除的决定。侦查中心主义带来的消极影响在于公诉和审判的形式化,无法形成不同司法权力之间的相互监督制约关系,监察委员会处于权力的相当优势地位,其他部门只要认认真真走司法程序即可。

  从监察体制改革初衷来说,监察委员不会成为一个可以超越司法制约的“全能机构”,改革设计者也无意把监察委员会打造成一个权力的“利维坦”,这里的担心更多的来自于对监察委员会调查运行的不信任,对一切权力本性所持的谨慎态度。经过改革之后,检察机关和审判机关相对于监察委员会处于政治的劣势地位,或说是处于权力的下游位置,如何处理监察、检察、审判之间关系成为一个关系微妙的问题。《监察法》第四条规定,“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”在监察调查程序结束后,监察委员会通过结构化机制与检察机关公诉程序进行衔接。这一规定表明,监察委员会无法行使检察权、审判权等权力,不能直接进入刑事诉讼程序,其调查权不同于侦查权。

  要实现监察委员会与检察机关、审判机关的司法衔接。检察机关内部应有专门对接监察委员会的业务部门,对监察运行实行程序上的监督,保证调查证据的合法有效。检察机关可以根据监察调查需要,提前介入职务犯罪调查,对监察委员会实行法律指导并共同寻求司法对策,发现问题及时加以提醒纠正,为下一步提起公诉提早做好准备。“职务犯罪调查取证的权力与现行转隶后,由于监察机关有别于审判和公诉的特殊法律地位,让有争议案件的重要证人出庭作证的问题有可能更为突出。”[19]监察人员在调查过程中了解职务犯罪情况甚至过程,作为重要调查人和证人参与庭审,有利于推动诉讼制度改革,实现依法反腐的初衷。这需要监察委员会对所有监察人员进行专门法律培训。

  (二)监察运行的纪法衔接

  从改革实践情况来看,监察委员会与纪律检查委员会、监察权与纪检权事实上实现了高度融合,是作为一个整体来运行的。正是基于此,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》和《监察法》的内容规定实现了立法契合,在工作程序上实现了一体化。比如,根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》规定,监督执纪的大致程序包括线索处置、初步核实、立案审查、审理、移送等环节,与此同时,《监察法》规定监督调查大致程序包括线索处置、立案调查、审理、处置等环节,二者基本存在相似之处。并且在审查调查措施方面,存在一些共通共用的措施,都可以采取谈话、调取证据、封存、暂扣、查询、冻结以及提请技术调查、限制出境等措施。不同之处在于,监察委员会的监察措施更具强制力,比如监察委员会的谈话与纪律检查委员会的谈话的目的,“一方面在于了解情况,另一方面在于咬耳扯补袖、红脸出汗,使有苗头性、倾向性问题的党员干部得到提醒和警示。与纪委的谈话不同之处在于,监察委员会的谈话具有法律效力。”[20] 另外,监察委员会可以采取讯问、搜查、留置等强制性措施。

  会不会出现纪律审查与监察调查在取证、定性和处置方面的相互替代问题?换言之,会不会用监察调查措施来审查违纪问题,人为对纪律审查进行加码,扩大监察证据的运用范围;或者用纪律审查手段来调查违法犯罪问题,人为对监察调查进行降格,缩小监察证据的运用范围;会不会出现用党纪处分替代法律制裁问题,或者用法律制裁来扩大党纪处分问题。在理论上,纪检运行与监察运行依据不同的法律法规和制度规范,应当可以加以区分,但在具体工作中,纪律审查与监察执法密不可分,违反党纪、违反法规、职务犯罪行为有时是存在于同一行为过程中,如何界定取决于纪检监察内部的决策机制。在改革实践中,北京市探索形成执纪执法“一程序两报告”工作模式,[21]对党员监察对象同时存在违纪问题和职务违法犯罪问题的,履行一套程序,形成执纪审查、职务违法犯罪调查两份报告,审理部门对两个报告同时审核。《北京市纪检监察机关监督执纪工作规则(试行)》明确要求,经过初步核实,对党员监察对象同时存在违纪问题和职务违法犯罪问题的,执纪审查部门应同时启动党纪和政务立案,并在同步审查调查终结后,一次性移送至执纪审理部门;执纪审理部门同时开展全案审查后,分别就全部违纪违法事实和涉刑事实形成两份审理报告,一并提交纪委常委会和监察委员会委员会讨论,构建起统一决策、一体化运行的执纪执法权力运行机制。

  纪律审查与监察调查对证据标准的要求是不一样的,纪律审查的证据标准要低于监察调查的证据标准,不能直接将纪律审查证据直接应用于职务犯罪公诉,而应将纪律审查证据按刑事诉讼要求和标准进行转化。如何进行转化,涉及到监察委员会内部的程序运行,特别涉及到纪律审查证据如何应用于监察调查的问题。《监察法》没有直接涉及证据转化的具体规范,但从具体实践来看,同一证据按“就高标准不就低标准”的要求同时应用于纪律审查和监察调查。对于言词证据,可以实行一套工作程序、两套文书的思路,针对违纪问题和违法问题一并开展谈话,制作抬头不同但内容一致的两套谈话文书,或者谈话问题和内容分列的两套谈话文书,用于纪律审查和监察调查。实物证据具有稀缺性且难以复制,只要认为是程序合法的,具有证明力的,同时用于纪律审查和监察调查。在合署办公体制中,监察证据可以应用于纪律审查,提高纪律审查的法治性,提高纪律审查效果。这对监察调查提出了新的挑战,要求监察人员实现工作思路和模式的根本转变,在宏观指导和工作方向上突出政治性,提高政治站位,在微观工作和程序细节方面注重法治性,完善调查备案、内部审查和程序设计工作,严格按照法定程序开展调查。

  根据《监察法》,监察委员会履行职权可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施。运用这些调查措施的最终目的在于获取合法有效的证据,包括物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、鉴定意见、勘验检查笔录、视听资料、电子数据等,为司法审判提供定罪证据链。监察取证要查明违法犯罪事实,形成相互印证、完整稳定的证据链,保证每一个案件都能成为“铁案”。纪律审查与监察调查对证据标准的要求程度是不一样的,纪律审查的证据标准要低于监察调查的证据标准,不能直接将纪律审查证据直接应用于职务犯罪公诉,而应将纪律审查证据按刑事诉讼要求和标准进行转化。

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来源:《理论与改革》

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