统战理论
您的位置: 统战理论网> 理论库> 政党政治 >正文

监察委员会有效运行的结构化逻辑分析

时间:2019-01-23 关注度: 作者:庄德水
字号:TT
从监察委员会有效运行逻辑来说,在宏观层面,执政党领导为国家监察体制改革和监察委员会有效运行提供了政治保证,国家监察是执政党治理国家和治理政党的结构化机制。监察权的政治性及其产生均源于党的领导权,运用监察权旨在实现党的领导和执政的具体化。在中观层面的具体实践中,监察委员会运行与纪律检查委员会运行是一体化的,合署办公是党领导国家监察工作的组织形式,民主集中制原则是对监察权行使的一种结构性制约。在微观的程序层面,监察运行具有法治依据和程序保证,基于监察运行的纪法衔接,监察证据可以应用于纪律审查,提高纪律审查的法治性;基于监察运行的司法衔接,监察委员会应与检察机关、审判机关实现法律协同和程序衔接。

 随着《中华人民共和国监察法》的颁布实施,国家依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,各级监察委员会的法律地位得到确立,监察运行的整体框架得到确认,国家监察体制在法治轨道上运行并日益完善。国家监察委员会作为一个新的国家机构,有其独有的组织结构、运行特征和法律规范等。如何保证各极监察委员会的有效运行是一个现实问题,这涉及整个政治体制的运行状况,也涉及到监察委员会内部工作流程和机制设计。在这里,本文认为监察委员会有效运行的基础在于结构化逻辑。要实现有效运行,一方面要发挥监察委员会结构化运行优势。国家监察体制是我国政治体系的结构性内容,监察委员会拥有独特的监察资源,发挥着不同替代的政治功能。另一方面要解决结构化运行本身所带来的一系列问题,比如依法反腐问题、程序配套问题、纪法衔接问题等。监察委员会所面临的困境和挑战主要来自于“生于斯、长于斯、成于斯”的制度因素,要解决问题需要监察委员会突破现行体制机制的限制,在法治框架内寻求程序完善和制度突破之路。在此,结构化是一个描述性概念,意指监察委员会运行主要基于监察权的职能分解,以党的领导为核心,以组织形态为基础,监察委员会内部各程序和机构要素之间形成一个整体性的结构安排,实现宏观的政治设计、中层的组织结构、微观的程序规范的整体化。

  一、监察委员会有效运行的政治设计

  (一)国家监察是政党执政的具体方式

  国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署。执政党的领导权与国家治理权相融合,是党在新时代探索治国理政的一种新创制。国家监察体制改革的重要目标在于实现党对监察工作的领导,这是打开监察委员会结构化运行的“密钥”。

  中国是一个“党治国家”,执政党的政治意志和领导政策居于国家政治生活的核心地位。正因为此,党的十九大报告强调:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”执政党的执政方式直接影响到国家的政治发展。“在现代政治条件下,掌握国家政权的政党,不管是否拥有对国家政权的领导权,其实际的存在和发展都要受到来自依法形成的国家政权的制约和规范。”[1] 也就是说,执政党的领导地位、领导权都是具体的,需要与国家政权相结合,需要通过一定方式体现出来,转化成实实在在的政治资源,并由具体的政治机关来承担和执行执政党意志。在这里,国家监察体制改革是党的全面领导的具体化,其目的在于加强党的领导,推动党和国家的发展。监察委员会是一个具体的反腐败工作机关。

  根据改革设计,国家监察体制改革的决策者是执政党权威,执政党的全面领导冲破了国家监察体制改革的制度障碍和思想束缚。从一定意义上说,国家监察体制改革是执政党革新领导方式的一种政治尝试,执政党试图借助国家监察体制改革,推动党内监督与国家监察的统一,探索如何避免“党不管党”“党国不分”“以党代政”等问题,解决如何“依法治国”“党政协调”“议行合一”等问题。执政党领导方式的转型,促进了国家权力结构和权力关系的变化,领导权不再显得虚化,领导组织也不再停留于制度的“应然”层面。党的领导和执政不能超越于人民权力之上,党必须在宪法和法律范围内活动。执政党对于国家政治生活而言,不是一种嵌入式关系,而且一种整合式关系,党组织深深地整合入国家政权,国家政权依靠党组织发挥作用。“共产党作为执政党对国家生活和社会生活实行政治领导,这种领导必须以政治权力作为合法性基础。这种政治权力从抽象意义上讲,就是执政权。执政权在具体表现形式上可以分解为政治决策权、行动指挥权、关系协调权、干部管理权、行为监督权、责任追究权。在政治权力体系中,监察权的权能覆盖了干部管理权、行为监督权、责任追究权等领域,是执政权意义上的一种复合型政治权力。”[2]

  国家治理现代化离不开党的全面领导。强化国家监察是党推动国家治理现代化的重要内容,旨在实现党和国家的自我净化和自我发展,解决党和国家自身存在的问题。深化国家监察体制改革,既是推动国家治理现代化的具体方式,也是转变领导方式和提高领导水平的具体体现。历史经验表明,一个健全完善的权力监督体系是国家治理体系不可或缺的内容,发挥着纠偏和校正的功能,保证国家治理不偏离正确轨道。国家治理转型的过程其实是国家权力结构转型的过程,贯穿着权力的监督逻辑,权力腐败必然阻碍国家治理进程。实践表明,权力监督体系越健全,国家治理将会越有效。党内监督和国家监察都是具体的权力监督类型,前者针对违反党的纪律问题,后者针对违反国家法律问题,违纪、违法、职务犯罪等行为受到纪检监察机关一体化的制裁。权力监督是维护民主政治、推动国家治理的有效措施。党内监督与国家监察形成一个有机整体,不仅完善了国家权力监督体系,提高整体监督效力,而且为如何实现国家治理的价值目标提供了新的监督思路。

  从监察委员会结构化逻辑来说,国家监察是执政党治理国家和治理政党的权力机制,监察委员会是执政党领导体系中必不可少的结构化元素。党的纪律相当于执政党的“家法”,“家法”是国法的具体化,其适用范围要远远大于国法,其制约程度要高于国法,这是执政党对人民负责的政治承诺和实践行动。依法治国和依规治党是统一的,依法治国旨在解决执政的合法性问题,依规治党旨在解决领导的有效性问题,二者统一于国家治理体系,且都是国家治理的政治实践成果。“党的纪律与国法都是国家治理体系的重要方式,是国家治理能力现代化的统一体,具有规范效力上的‘形式’与‘实质’辩证统一的特征。”[3]从“形式”效力看,党纪严于国法。任何党组织、任何党员遵守党的纪律是无条件的,执纪没有时限限制。从“实质”效力看,国法效力与党纪效力位阶属性不同。党规党纪是党员的底线,法律是全体公民的底线,法律惩处要严于党纪处分。监察权的内部类型化配置为监察委员会针对不同情形适用“党纪”与“国法”奠定了基础,“党纪”与“国法”的衔接关系又为反腐败目的的最终实现提供了制度保障。

  (二)监察权的政治性源于党的领导权

  在当前学界,对监察权性质的界定存在争议。一元论观点认为监察权是一种新创制的权力,是独立于立法权、行政权和司法权之外的“第四权”。“监察权作为‘第四权’在社会发展中走出了一条以扼止公权滥用为起步,以推进权力善治、权利维护与保障为使命的成长之路,成为促进现代政府‘廉能、善治’的重要推进与保障机制。”[4]二元论观点认为监察权是不同权力属性的整合,是行政性与司法性的统一,“监察委员会的权力兼具行政性与专门调查性,根据此二元属性,可以在监察委员会内部规定行政调查处置部门和专门调查部门的分立,并确立相应的权力配置、运行和监督制度。”[5]多元论观点认为监察权具有复合性,是对原先的来源权力的扬弃。“国家监察体制改革对人民政府的行政监察权、预防腐败局的腐败预防权及人民检察院的职务犯罪查处与预防权这几种不同形态及属性的权力重合或者融合在一起产生并区别于原形态属性的新权力形态——国家监察权,而非简单地将不同权力的属性合并为一个整体权力,并在此基础上对既往权力属性进行改造、扬弃和克服进而涅槃,带来该权力属性的质的飞跃,形成了国家监察权作为新型复合性国家权力的本质属性。”[6]无论是非,这些观点都从某个侧面提供了思路。监察委员会具有政治性,其定位是一个政治机关。监察权既具有国家权力属性,又具有党的执政权力属性,实现法治性与政治性的统一。改革后,“监察委员会依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法,但又决不是司法机关。这实际上是新的拓展、新的开创,监督对象和内容增多了。”[7]

  受传统经典启蒙思想影响,国家普遍实行“三权分立”的政权组织形式,通过不同国家权力的权能分解和不同国家机关之间的相互牵制,达到相互制约制衡的目的。在我国,人民代表大会不仅是国家权力机关,而且是国家的立法机关。一切国家机关由人民代表大会产生并向人民代表大会负责,因而不可能形成西方国家那样,立法权、司法权、行政权绝对独立、相互制衡的权力结构。在本源上,人民是国家的主人,享有广泛的监督权,但人民群众只能是从宏观上来监督国家机关的工作,而不可能对国家机关权力行使的具体情况进行监督。为了保证各级国家机关都能够体现人民意志,就需要在人民监督国家机关行使权力的基础上,设立一个专门的国家机关来监督其他国家机关权力的行使。监察制度是我国政治制度的重要组成部分。在现行国家权力结构中,用监察权来保证行政权、检察权、审判权的依法行使,是国家政权组织形式的内在需要。

来源:《理论与改革》

统战理论网(tzll.org)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
   凡论文注明来源《广州社会主义学院学报》,本网拥有论文版权。网络转载请注明作者、 出处并保持完整,纸媒转载请经本网书面授权。
   凡本网注明来源非《广州社会主义学院学报》的作品,均转载自其它媒体, 转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。 若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
相关论文

特色专题更多

新中国70周年

新中国70周年
2019年,我们将隆重庆祝中华人民共和国70周年华诞。70年披荆斩棘,70年风雨兼程。一路走来,中国人民自力

理论专著更多

统战图说更多