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中国特大城市过度极化的根源及其治理

时间:2018-11-29 关注度: 作者: 项继权
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城市极化是人口和资源在城市空间聚集及非均衡分布的过程和状态。一旦人口和资源的城市聚集超过了城市综合承载力,就会出现过度极化并造成诸多的“大城市病”。我国一些特大城市过度极化不仅是市场自身极化造成的,也是城市政府权力极化推动的,是市场和政府双重失灵叠加的结果。特别是现行的政治和行政体制、城市组织与管理体制、财政与资源分配体制以及长期以来的GDP发展导向对城市极化推波助澜。反极化不仅要通过政府之手纠正市场失灵,节制人口和资源向城市过度集中,更重要的是必须防范政府失灵及反向调控,切实消除助长极化的制度性根源。当前应推行城镇体系与行政体系的分离,城市去行政等级化;从差异化政策转向普适性政策,区域和城市去特殊化;实行均等化资源分配和公共服务,引导区域均衡发展;发挥市场资源分配的基础性作用,尊重城市发展规律;立足城市综合承载力因势利导,强化政府的调控;立足“以人为核心的新型城镇化”,转变城镇发展方式。

城市极化是城镇化及城市发展过程中的普遍现象。改革开放以来,我国城市化快速发展,城镇人口已占总人口的大多数。然而,在快速城镇化过程中也出现了显著的极化现象:一是城乡发展失衡,人口资源向城市单向流动,乡村发展滞后;二是城镇布局失衡,城镇化水平“东高西低”,主要集中东部地带;三是城市结构失衡,一些地区“一城独大”,且强者愈强,少数特大城市规模日益扩大。由此不仅造成城乡发展不平衡,也导致区域发展的不平衡。尤其是一些特大城市日益膨胀和极化带来了诸多的“大城市病”,如人口膨胀、交通拥挤、环境恶化、资源短缺、服务不足、管理失灵等等问题,给人们的生产生活造成不便,引发诸多社会矛盾和冲突。如何实现人口和资源的合理流动、城市资源的合理配置和城镇体系的合理布局,以及抑制少数特大城市过度膨胀极化,消除“大城市病”,不仅是我国城镇化及城市发展和治理的重大问题,也是我国整个经济和社会可持续协调发展的重大问题。

 

  一、城市极化:研究的进展及其限度

 

  极化(polarization)是物质要素朝一定的方向并在一定的空间聚集和非均衡分布的过程和状态。极化现象不仅是自然界的普遍现象,也是经济和社会发展中的普遍现象。“在人类创造物中,城市是最持久和最卓越的。”[1]城市本身是人口、资源、资本、技术的空间聚集的结果,也存在显著的非均衡分布和极化现象。对此,人们给予了持续的关注和大量的研究。迄今为止,城市极化的研究一直从两个层面或两条路径展开:一是从宏观角度对城市极化的表现和特征、路径与动力、影响及其后果与对策等等进行分析;另一种则是从微观角度对城市内部的社会、阶级和空间极化等现象进行研究。

  从城市极化的宏观研究来看,最有代表性的是经济学界基于工业化、市场化及非均衡发展理论对城市极化的分析。如1954年英国经济学家刘易斯就发表了《劳动力无限供给条件下的经济发展》,从工业与农业二元结构的角度对农业人口向工业及城镇持续聚集现象进行了解释。次年他出版了《经济增长理论》,进一步分析农业发展、经济增长及城市化的关系。在他看来,因为城镇实行规模经济,并且“科学、宗教、艺术等等都来自城镇”,尤其是“大城镇也特别具有吸引力——因为大城镇首先享受到经济增长的成果——有电影院、电灯、自来水、运输系统等等;而且大城镇的社会服务应有尽有”,人们由此大规模向城镇尤其是大城镇聚集。他还反对工业和城镇分散的观点,强调“工业必须放在大城市”,特别是“在工业化的初期阶段,最好是集中力量建设少数一体化程度很高的工业中心”,由此推动经济增长。[2]与此同时,1955年法国经济学家弗朗索瓦?佩鲁明确提出“发展极”或“增长极”理论,强调经济发展在时间和空间上并不是均衡分布的。当有限的稀缺资源集中投入到发展潜力大、规模经济和投资效益明显的少数地区或行业,使主导部门或有创新能力的企业或行业在一些地区或大城市聚集,就会形成一种资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速并能对邻近地区产生强大辐射作用的“增长极”或“发展极”。[3]城市正是资源和技术聚集的产物和表现,也是经济社会的“发展极”和“增长极”。显然,经济学家们很早就注意到城市尤其是大城市发展的内在经济动力及其影响,对城市极化现象提供了合理性解释。这些理论分析和解释一直影响至今。虽然当今有不少人对刘易斯、佩鲁等人的观点提出批判和质疑,但是,大都不会否定经济增长、工业化及人们对城市美好生活的需求对城市化及城市规模扩大或极化的推动作用。人们的讨论更多地是集中在城市极化的程度、效度和限度等问题上。如赵映慧、修春亮、姜博、程林等利用基尼系数分析“1990年以来东北地区三大城市群的极化发展”,并尝试提出城市极化的分析模型和极化指数以测量城市极化的程度;[4]孙铁山就强调人口、资源及经济的集聚空间结构的变化与地区经济发展水平和经济集聚程度之间存在倒U关系,即在经济发展初期,随着经济集聚水平提高,经济布局往往呈现出中心城市极化特征,但随着经济发展水平的提高,在经济活动趋于分散化的同时,经济集聚的空间结构也会向更加趋于多中心结构的方向演化;[5]与此类似,倪鹏飞也认为城市聚集存在“先聚集”“后扩散”的过程,随着城市化的发展,一些特大城市就会出现人口和资源的“外溢”趋势。他还特别强调当前中国特大城市发展已经有了扩散外溢的趋势,但是,要避免行政手段将资源继续聚集于特大城市而造成外溢失败的“极化陷阱”。[6]

  在对城市极化进行宏观分析的同时,一些学者则将研究重点转向城市内部,致力于讨论城市内部的经济、社会及空间极化现象。弗里德曼和萨森就认为在纽约、伦敦和东京等“世界城市”中,城市资本和资源聚集带来城市内部深刻的矛盾,如城市发展中高收入和高技术的精英的聚集与低收入和低技术工人的流入导致社会极化,而社会极化会带来空间极化,进而出现居住空间“分化”“碎化”现象。[7]美国历史学家罗威廉在《汉口:一个中国城市的冲突和社区(1796-1895)》和《汉口:一个中国城市的商业和社会(1796-1889)》两部著作中对汉口城市形成和发展中的社会结构、阶层分化、阶级冲突以及空间结构的变化进行了深入细致的描述。当前中国社会学界对我国城市社会极化现象也展开了诸多的讨论,如李斌对中国城市阶层空间进行研究,出版了《中国城市居住空间阶层化研究》;晓军对城市阶层隔离与封闭性进行了分析;[8]李志刚、吴缚龙、高向东对上海城市社会极化进行了检验和分析,不过,他们的结论是“上海目前的社会经济结构尚未出现空间极化”。[9]

  值得注意的是,长期以来,国内在城市极化的动力机制与逻辑的讨论中,重点主要集中在经济、资源、人口、空间、规划以及技术等要素上。虽然随着新制度主义的兴起,人们日益关注城镇化及城市发展的制度因素,但是,这些讨论主要集中在人口、户籍、土地、财税等要素制度、经济制度和社会管理体制。[10]近来,少数学者如王桂新、林家彬等开始关注并讨论我国干部选拔机制、政绩考核体系以及中央与地方关系等对城市发展的影响,[11]这些讨论仍是集中在宏观体制、制度和政策,对城市自身的组织体制、行政体制以及政治体制少有涉及;事实上,宏观体制、制度和政策无疑为城市发展提供了制度规范和制度环境,但是,宏观体制、制度和政策具有普适性,难以完全解释城镇及区域的差异性发展,而宏观制度和政策最终也依赖城市自身的组织体制贯彻和实现。因此,在宏观制度规范和制度环境讨论的同时必须关注城市自身的组织和体制。本文也将在此进一步拓展和深化。

  另一方面,早在19世纪马克思和恩格斯等就对资本主义国家城市的兴起、严重的社会问题及其政治根源进行分析,当代法国学者亨利?列斐伏尔、英国学者大卫?哈维等也对城市失衡的资本和政治逻辑进行了分析和批判。[12]但是,国内城市发展和极化的政治分析依然很少。少数学者如沈湘平虽然指出我国城市发展受“文化、技术、资本、政治等四重逻辑的支配”,但是,他并没有进一步深入讨论权力结构及其政治运行机制。不仅如此,在他看来,“权力逻辑或者政治逻辑至今仍然是城市社会发展中最大、最强的逻辑。”“中国城市社会在很大程度上可以看成是作为政治意志或政治逻辑的表象”,[13]似乎权力和政治对城市发展起着主导、支配性甚至决定性的作用。然而,我们看到,在城市发展及城市调控过程中,权力及政治的作用并不总是有效的。究竟什么才是我国城市发展的根本性动力?如何看待城市发展中资本、市场以及权力和政治的功能及其限度?如何处理城市发展中资源的市场配置与权力配置的关系?这些都是需进一步探讨的问题。对此的判断直接影响到城市发展及反极化的政策选择。为此,本文将着重对于我国特大城市过度极化及“大城市病”产生的政治及其制度根源进行分析,并探讨城市极化的政治逻辑及其限度,在此基础上提出相应的化解对策。

  此外,“极化”本质上是一个中性的概念。城市极化是指人口和资源等各类要素在城市空间聚集的过程和非均衡状态。由于城市极化有利于规模经济效益以及技术的创新和传播,进而推动经济、技术及社会进步和发展,本身具有必然性和合理性。城市极化的概念不足以准确描述和揭示当前人们高度关注的“大城市病”等不合理现象及其根源。事实上,城市人口和资源要素的聚集或极化本身并不必然出现“大城市病”,然而,一旦城市人口和资源要素的聚集超出了合理限度,或者说超出了“城市综合承载力”,就出现“过度极化”并由此而产生“大城市病”。对于城市综合承载力,人们有不同的理解及测量方式,不过,人们普遍认为城市运营和发展依赖经济、环境、社会、政治、管理及财政等相关要素的支持,城市综合承载力也是由上述要素的支持能力所决定的。其中,最主要的有城市经济容纳力、环境承载力、财政支持力、公共管理和服务能力及社会承受力等等。[14]城市过度极化则是人口、资源、资本、技术等等超出了城市自身环境、财政、服务、管理以及经济容纳能力和社会承受力,由此也不可避免出现经济、人口、环境、交通、社会、管理、服务诸多的问题,并加剧社会和政治矛盾。正因如此,本文用“城市过度极化”的概念描述和解释城市极化超出城市综合承载力的现象,并据此分析和解释“大城市病”的成因。

来源:《理论与改革》

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